三、从乡村看中国：地方竞争制度70年演变
自20世纪80年代中国进入地方政府积极主导地方工业化以来，学术界有关地方政府竞争的讨论便一直非常丰富。笔者的课题组也提出过“中央承担风险条件下的地方政府公司化竞争”的判断，认为近年来中央与地方的利益矛盾逐渐复杂，主要表现为中央政府的宏观调控因地方政府抵触而陷入“中央失灵”的尴尬境地。究其原因，一方面，20世纪50—90年代，每当遭遇周期性宏观经济危机时，中央政府就会向地方放权以刺激地方经济发展，使得地方政府以公司化竞争为行为特征，在责任有限的同时将风险上交中央。虽然1994年中央政府因应对危机而采取分税制改革后，一定程度上限制了地方公司化的无序竞争，但并未从根本上改变长期以来形成的地方政府独立的利益主体地位，事实上还是在中央与地方相对分权的格局内对双方利益分配的调整。另一方面，中央政府主要通过增发货币和国债等手段来承担无限责任，相比西方“财无付钱可不为”的有限责任体制，呈现出了中国特色的维持国家长治久安和可持续发展的制度优势。但这种制度在现实中遭遇的最大挑战在于，它所依赖的全民所有制经济基础不够牢固，进一步促进了地方产业竞争与中央金融垄断相互强化的循环，中央与地方之间的经济分层日益固化，中央的调控在经济正常运行的条件下难以贯彻落实，导致中央和地方利益失衡格局长期化。只有在风险累积至危机爆发，各种利益集团的利益均会受损时，中央的宏观调控才会被地方政府接受。
在这种情况下，以生态文明理念和三产化农业思路开发利用本地资源，为降低地方政府竞争风险、缓解中央和地方利益矛盾提供了出路。地方政府竞争激烈，很大程度上是因为各自控制的实体经济层次较低、同质化严重。事实上，对于广阔的中国而言，各地方的自然景观、民俗风情和传统文化千差万别，发展地方多样化经济符合生态文明内涵的多样性。因此，在生态文明理念的指导下，即使地方政府仍然存在公司化竞争，至少也是差异化竞争。而且，考虑到现阶段正在崛起的中产阶级绿色、生态、差异化的消费特征，在开发利用本地资源时以创意为手段走三产化发展道路，有助于解决各地方因长期二产化发展而导致的产能过剩问题。[24]
本课题在此基础上，将地方竞争的制度框架进行延展，提出了地方政府竞争的三阶段论，并将其作为理解地处平原的战旗村发展经验的宏观框架，进而在宏观背景下考察微观主体的行为模式，形成理解战旗经验的逻辑主线。
关于70年来地方政府竞争演变阶段性划分的假说：1949年以来，中国历经了具有不同地方竞争内涵的三个历史阶段——政治化竞争、公司化竞争和生态化竞争；不同阶段的制度框架不同，决定了参与者们拥有不同的制度收益的获取路径和制度成本的承担方式。
地方竞争规则演变的大致脉络：1978年以前是政治化动员简单生产力要素的竞争，80年代之后是公司化获取级差两租（土地和劳动力）形成产业资本的竞争，21世纪生态文明转型以来则是空间资源的多样化、立体化开发的竞争。
第一阶段，从新中国成立到改革开放，以政治化竞争为主，主要是延续土地革命战争时期的国民政治动员机制，在城乡之间和工农两大领域，依靠政治动员促进劳动力不计成本地高强度投入，克服资本短缺危机。只有组织起的劳动力成规模地投入，才能替代稀缺的资本。可见，这个阶段的地方政府主要是通过政治化动员简单生产力要素来横向竞争。在那个“全民奉献”的年代，排在竞争的前几名可以获得额外奖励，而大多数人付出的超额剩余价值为制度性收益。
中国是一个具有深厚动员传统的国家，社会动员也成为社会治理的重要方式。在革命战争年代，中国共产党通过大规模的群众动员，促使当时的中下层阶级参与到革命中来，进而推动了革命的进行直至最后取得胜利。新中国成立以后，由于革命斗争时期的惯性，各项工作依然依赖社会动员，从土地改革、抗美援朝宣传到“三反”“五反”运动，党和政府的动员能力不断提高，群众路线工作方式的核心仍然是阶级斗争或阶级斗争的延伸，由此整个社会的动员形式和行为方式都陷入革命经验的惯性推动之中。20世纪60年代到70年代虽是新中国成立以来国民经济发展相对平缓的时期，却是社会动员强度最高的时期。改革开放以后，传统的大规模群众动员逐步转化为政府自身的行政动员。[25]
一般人批判政治化竞争阶段是“以阶级斗争为纲”的，强调1984年以后党的基本路线才改为“一个中心、两个基本点”。但是事实上政治化斗争时期也并不是完全“以阶级斗争为纲”，中国的经济建设一直以工业化为中心，从来没有偏离过这个中心，这一阶段的任务就是提取和转移经济剩余。在工业化初期进行原始资本积累的时候，资本极度稀缺，按照常规的市场化手段来市场交换无法走出困境。新中国成立以来，我们的经验是首先靠政治化手段从上到下把经济需求做政治化的表达，把对资本动员的需求做政治化的包装；其次，动员和激励手段、监督机制、奖惩机制全部采用政治化的形式，靠这些政治化的手段，使得社会剩余最大限度地朝着工业化建设的方向集中。
从依附关系角度可以看到，中苏交恶之前，苏联大规模向中国提供战略援助，形成事实上的全盘苏化。依附关系成立后，几乎给所有部门带来了依附红利，各部门短期内可以获得比较稳定的收益。这时候的城乡关系是融洽的，农民主动进城支援国家工业化建设。这种情况下的社会主义形势可以说是“一片大好”，因为依附红利客观上导致这时的人们形成组织的自愿性较高。农民作为自为阶级，被依附红利拉动形成组织，具体如1953年的初级社、1956年的高级社、1958年的人民公社。相对而言，这时的组织成本较低，因为组织成本被依附红利支付了，成规模的组织替代资本的作用也并不显著。但是依附红利高也就意味着“去依附”成本格外高。“去依附”不仅意味着要支付依附红利阶段没有支付的成本，还意味着对于这个去新的依附体系，今后所有资本进入的支付成本都会超过正常的成本。
第二阶段，从20世纪80年代到21世纪初，主要政策导向是建立社会主义市场经济体制，即通过市场化改革将市场作为资源配置的主要手段，地方竞争框架则是以如何形成产业资本为指挥棒的产业化竞争机制。拥有资本、技术和市场等多种优势的沿海地区与内地经济发展重镇，在组织提拔和分配稀缺资源上都得到了具有激励作用的更多倾斜。
地方政府的行为演变是于20世纪80年代大力兴办乡镇企业，其完成资本原始积累的低成本优势的一个重要来源，是村社土地资源近乎零成本地就地内部资本化。这一时期的土地利用机制可归纳为地方政府“以地兴企”。自20世纪80年代后期起，中央试图上收部分农村土地收益权，将本属农村集体的土地非农化使用的权利赋予更具有市场意识的公司化的地方政府，使得公司化的各地政府可以频繁使用国家才有的权力介入土地制度变迁，遂从根本上改变了乡镇企业土地资源资本化的机制，地方政府不必通过“经营”企业即可为满足政府消费需求而大搞“以地生财”。20世纪90年代初，各地为了加快发展，兴起办开发区和开发房地产的热潮，从而引发投资过热、通货膨胀及土地流失等问题。1994年分税制改革后，土地更成为地方短期内可变现的、最主要的收入来源。[26]
20世纪80年代土地还需要与企业的其他实物资产相结合，作为工商产业中的一种物化“资产”，通过产业经营实现增值收益；而到了20世纪90年代初，土地本身就成了被经营的对象，通过单纯的土地开发或者土地流转，就可以获得远高于“以地兴企”阶段的增值收益。这意味着公司化的政府的内在利益结构发生了异化于地产业资本的变化，开始越来越少地依赖本土产业资本的增值分享，越来越多地青睐没有社区负担的外资。但是，无法得到硬条件倾斜的内地，在20世纪90年代宏观经济危机及其派生的应对政策推出后，就只能普遍陷入恶性负债。地方政府也改变了直接参与办企业的发展模式，一方面通过乡镇企业改制而从企业中退出，另一方面大力招商引资，从招外资转变为招内资。于是，有条件得到官方激励的外向型经济演变为中国整体全球化的机制性动因……
第三阶段，即21世纪以来，随着外向型经济必然导致本国资源枯竭和环境恶化，及其派生的民众福利损失等问题趋于严重，中央政府开始强调可持续发展和生态文明转型。
近现代以来，伴随着科学技术在西方兴起，工业文明时期形成的社会化大生产及其带动的消费主义出现，人们的生产、生活开始脱嵌于自然。这个时期，人类虽然创造了巨大财富，推进了经济、社会变革，但也造成了严重的资源枯竭和生态环境危机。在危机的倒逼下，人们不得不重新思考人与自然的关系，也开展了一系列有利于可持续发展的积极改造和向生态化转型的尝试。中国在21世纪之初自觉地提出了历史性的战略转型——在2007年美国爆发次贷危机之际，中国明确提出了生态文明发展理念；2012年因世界深陷债务危机造成经济大萧条之际，中国正式确立了全方位地向生态文明转型的国家发展战略；2017年中国提出了“乡村振兴战略”和“农业供给侧改革”，明确要求农业实现绿色生产——这些历史性的转型代表了中华民族伟大复兴和人类文明演进的新方向，也是我国可持续发展的重要历史背景。
习总书记的“三农”思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是乡村振兴战略的行动指南，其中有对农业可持续发展的具体指导。例如，习总书记指出，我国农业农村发展不断迈上新台阶，已进入新的历史阶段。农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，矛盾的主要方面在供给侧。解决好农业农村发展面临的各种矛盾和问题，根本靠深化改革。新形势下深化农村改革，主线仍然是处理好农民和土地的关系；不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。推进农业绿色发展是农业发展观的一场深刻革命。绿水青山就是金山银山；良好生态环境是农村的最大优势和宝贵财富，让良好生态环境成为乡村振兴的支撑点；农业发展不仅要杜绝生态环境欠新账，而且要逐步还旧账。要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系；新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味道，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。这些新思想为我国新时代的生态文明转型及农业可持续发展指明了方向。
转型后，地方竞争制度框架演化为“既要金山银山，也要绿水青山”，多元化利益集团参与竞争的手段日趋多样化、差异化。一方面，经济存量大、质量高的华南、华东等沿海地区继续获得重视；另一方面，体现“绿水青山就是金山银山”思想的浙江、福建、贵州等地，其实践经验也逐渐成为中央文件和政策指导精神的依据和来源。在课题组提出农村生态资源价值化“三级市场”制度设计之前，全国各地开发和利用农村生态资源已经有了很多的实践。例如，浙江丽水为生态产品价值的实现形式开展了试点探索；宁夏隆德“积极开展股份权能改革”，发展特色种植和养殖业并推动集体经济发展；重庆城口依托农村生态资源推进“三变”改革；贵州罗甸为单株海南黄花梨木颁发不动产权证并尝试开展产权交易；山西大宁生态扶贫开展组织制度创新探索等。各地的实践侧重点不一样，方法不尽相同，推进进度和结果也各有差异，但总体而言都与中央生态化转型要求相呼应。
以上就是地方竞争规则演变的大致脉络，从政治的角度也可以看出相似的演变逻辑。中国的地方官员强调激励模式和各地区基于发展速度的相对绩效排名，在很大程度上决定了当地主政官员的晋升。在以政治运动为主导的历史阶段里，竞赛内容主要是政治忠诚，但如今政治忠诚已经逐渐被经济绩效取代。这种将行政权力集中与强激励兼容的官员治理模式，某些情况下也产生了一系列的扭曲性后果，导致中国经济从粗放型数量增长向质量效益型增长的转型变得困难重重。此外，这种治理模式也存在对教育、科技、医疗卫生投入过少的短视行为，盲目冲动扩张会带来环境污染和能源过度消耗等问题。因此，21世纪以来，中央在强调经济增长的同时，要求将更多的行政资源投入到生态环境、文化等非经济领域，激励地方各级政府提升其非经济领域的行政绩效。
在精准扶贫与乡村振兴的战略背景下，未来空间资源差异化竞争将更加多样化，形式多样的地方竞争将进一步下沉到村庄。乡村建设与治理的任务繁重，村级组织作为基层任务的主要承接者，在与乡镇政府的互动中会表现出一定的行政化趋势，逐渐呈现出“类科层制”结构特征。根据“三块牌子，一班人马”的制度安排，可以预见，乡村制度会向“生态文明+村庄公司主义”演变，由此，当下的战旗经验可为其他乡村提供重要借鉴。另外，中央政府应该继续主动让农村搭便车，在此基础上并在此过程中，通过多种方法激发村庄内部力量。
在此基础上解读战旗村的经验可以发现，战旗村今日之发展成就，一定程度上是在地方竞争中获得了宏观制度性收益（既不是狭义的市场化收益，虽然广义上市场也是一种制度；也不是狭义的制度性收益，如有些人从意识形态角度，认为集体经济强大造就了战旗村的成就）。由于战旗村地处西部地区，属于县域农村，因此战旗村的主要制度性收益集中在非公司化竞争的第一阶段和弱化公司化竞争的第三阶段。其发展轨迹可以概括为“三级台阶”，恰似中国地理的三级阶梯，战旗村的发展也随着制度变化拾级而上，在第二级台阶上虽然步伐减慢，但相较大多数乡村而言，仍能有所增长，且能维持住集体经济家底，已属不易。
1978年以前，在简单生产力要素的竞争下，战旗大队因紧跟中央政策而获得了较多的体制性资源（制度收益），仅配合中央的三线建设和战备、做好民兵工作一项带来的制度收益就使其发展水平远高于同时期的其他村庄。同期对战旗大队的发展有利的宏观制度环境还包括三线建设时期国家资金向西部地区倾斜，产生了城市产业资本向农村扩散的机遇；五七干校选址落在战旗大队附近而使战旗大队有了承建修路工程的机会；人口集聚带来了农村种养兼业和早期城镇化的收益……这些使战旗大队较早地进入了农业标准化、机械化、农村工业化和一定程度上的农村城镇化。近年来中央提出的乡村五大振兴，早在20世纪70年代战旗村就已经实现了。
20世纪80年代以后，在地方政府公司化的产业竞争下，乡村工业化成为主流发展模式。但沿海地区对外开放及城市优先的发展政策，使得战旗村的乡镇企业客观上承担了区域差别和城乡差别这两大制度成本，集体经济从令人艳羡的高速成长走向负债经营，演变的极端是20世纪90年代末在宏观经济危机的压力下进行了以私有化为主导的乡镇企业改制。20世纪80年代中后期，很多集体企业是依靠银行和企业之间的信用发展起来的；20世纪90年代，金融系统的一系列改革对中小企业和乡镇企业的融资产生了深远的影响，加剧了乡镇企业经营环境的恶化。
2003年以后，产业资本的差异化竞争带动的是多样化竞争（即生态化竞争，“各美其美”就是一种生态文明的内涵）。政府在告别财政短缺的条件下，向民生新政和科学发展观、可持续发展、生态文明转型，在延续公司化竞争的同时加大对农村基本建设及社会建设的投入。这时候，因中央支付了巨大的沉没成本，尤其是新农村建设和乡村振兴战略的实施，给农村带来了大量能够产生机会收益的、可价值化的资产，盘活了农村的各种生态资源和空间资源，而使农村出现了不同于产业化竞争的新的制度收益机会。战旗村历来紧跟党中央，这次仍然因紧跟中央而获取到了巨大的机会收益。
综上所述，如果说战旗村发展的第一阶段是政治吸纳经济，那么，第二阶段就是经济吸纳政治。这个阶段过于强调经济目的，并且以经济目的作为地方政府竞争的主要规则，导致不同地区的差别显现出来。第三阶段，当这种经济化的竞争转向以生态化为内涵的多样化竞争的时候，客观上是为了纠正之前的政策偏误。所以我们看到，一方面是经济化竞争，如东部的经济强省同时也是政治强省，延续了原来的竞争脉络；另一方面就是有能够体现中央所强调的新的发展观的典型案例，它们能获得被政策垂青的机会，如为“两山理论”提供事实基础的苏、浙某些地区有了更多获取政治化制度收益的机会。
从总体来看，这三个阶段对应着战旗村发展“快—慢—快”的三级台阶，似乎在冥冥中暗合了“一张一弛，文武之道”。