四、法定职权的授受

行政机关的执法权限有两个来源，或者说法定职权的授受有两种方式：一是组织法规定的基本权力；二是特别法单独授予的权力。但作为行政执法主体中行政机关的有益补充，法律、法规授权的组织由于不是行政机关，即不是依组织法设立的，而是在其设立后由法律、法规授权而成为执法机关的。因此，法律、法规授权组织的执法权，只能是单行立法特别授予的。

当然，除行政机关、法律法规授权的组织外，日常参与行政执法的还有行政机关委托的组织。对此，最核心的问题是这种委托必须有明确的法律法规的授权（不是指行政机关的具体委托），即行政机关依法取得的职权，只有在有法律法规的明确授权时，才可以依据该授权法规定的程序，委托给符合法定条件的组织。在这种职权委托关系中，行政机关委托的组织必须以行政机关的名义行事，由此产生的法律行为也是委托行政机关的行为，相应的法律后果和法律责任也要由该行政机关承担。

关于非行政机关的行政行为的法律效力及责任承担问题，在旧《行政诉讼法》时代也有人关注，但不太引人注目。进入新法时代，这个问题就掩盖不住了。因为新《行政诉讼法》第2条第2款规定“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。同法第75条明确提到“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，“法院判决确认无效”。也就是说，至少在行政诉讼领域，被诉的行政行为是可以无效的，当然也是可以违法的，因为只有具备“重大且明显违法情形”的行政行为才是无效的，等而下之者，就是违法的了。

行政行为的成立要件中，是不是必须有“合法”这个前提？从诉讼角度解答，显然未必。如果行政行为都必须具备合法这个要件，违法的行为就不是行政行为，原告哪还有胜诉的希望？行政诉讼哪还有设立的必要？

既然行政诉讼领域中讨论的行政行为，只是形式意义或者说主体意义上的行政行为，其中既有合法的，也有违法的、无效的、可撤销的、可变更的、可责令重作的，那么对作出这些行为的主体，就不能严格要求其为有完全法律授权、法定职权和主体资格无懈可击的“完人”。反之，即使新《行政诉讼法》允许规章授权的组织的行为作为行政行为而被诉，规章授权的组织并不当然地成为合法的行政行为主体。申言之，规章对组织的授权应当成为法院审查行政行为合法性时的一个审查要点，而不能仅因为新《行政诉讼法》规定了规章授权的组织，就认定此类组织在主体资格认定方面不会存在合法性问题。因为这种审查肯定是在没有法律法规依据的情况下进行的，故只能参照规章，无论怎么审，也不会审出法律法规依据来。

新行诉法的规定，只是重申了一个法治的基本原则：法律、法规、规章授权的组织等行政机关之外的其他组织实施行政行为，必须有合法的授权。