八、立法不要主客场

2009年《产品质量法》第18条第1款规定：“县级以上产品质量监督部门……对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使下列职权……”；同条第2款规定：“县级以上工商行政管理部门按照国务院规定的职责范围，对涉嫌违反本法规定的行为进行查处时，可以行使前款规定的职权。”既然如此，为什么不直接规定“县级以上”“产品质量监督部门”“工商行政管理部门按照国务院规定的职责范围”呢？类似的并行表述在该法第40条、第63条、第65条、第70条都出现过。这就与我国立法的“主客场”制有点儿关系：该法第8条第1款、第2款规定，国务院产品质量监督部门主管全国产品质量监督工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作；县级以上地方产品质量监督部门主管本行政区域内的产品质量监督工作，地方政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。

上述局面随着2018年机构改革局部得到解决。立法上的表现是：将2009年《产品质量法》中的“产品质量监督部门”修改为“市场监督管理部门”，删去第18条第2款等有关“工商行政管理部门”的规定。这样一改，现实中的主客合为一家了，但修正案的表述仍不可避免地流露着对往昔“主客”之别的余韵。

回避过于明显的立法主场优势的方式是：不要给自己设计太好的差使。

2011年《自然保护区条例》第29条第1款规定了“批准”“在自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的”“方案”的行政许可。该行政许可按自然保护区的级别（“国家级”“地方级”）分别设计了三级二审或者二级一审的审批，如在国家级自然保护区的实验区开展参观、旅游活动的，由自然保护区管理机构提出方案，经省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门审核后，报国务院有关自然保护区行政主管部门批准。注意，该行政许可的规范对象是“开展参观、旅游活动的”“方案”，而不是“参观、旅游活动”。也就是说，审批的对象都是文件（方案），审批主体可能根本不知道“自然保护区的实验区”长什么样。

于是，这项制度就被删除了：2017年该法修正时，所有“审”“批”一律取消，只保留了最原始的“由自然保护区管理机构编制方案”以及“严格按照前款规定的方案进行”（在自然保护区组织参观、旅游活动）。

这项改革的重大意义，是从顶层设计的高度，确立了一个行政管理的核心理念：管理者必须管理。