七、执法资格的落实

立法明确主体资格的目的，通常是为行政主体职权服务的，但也不尽然。如行政法学领域规章授权的组织，其组织定位的落实，似乎只要作被告就意味着败诉这一种可能，其法律意义何在呢？

“法律、法规、规章授权的组织”写入司法解释20余年后，终于在2014年成了《行政诉讼法》中的正式文字，只是不知这将有利于还是有碍于对行政行为主体的监督。善意的理解是，法律法规授权的组织可以依法律法规对其明确授权，作出行政行为，从而成为行政行为的主体、行政诉讼的主体，其法定授权也经得起司法审查的考验。但规章授权的组织就不同了，由于没有法律法规明确授予的法定职责，新《行政诉讼法》只是赋予了其在行政诉讼中当被告的程序性权利（如果可以称权利的话，但其实质更接近于应诉义务），并不足以据此认定其有从事其作出的被诉行政行为的法定职权。如此一来，规章授权的主体的命运是很悲摧的：一旦当了被告，就只能承担因没有法律法规授权而越权作出行政行为的败诉责任。

早年，可能是出于扩大行政诉讼的对象范围的考虑，一种意见比较倾向于通过司法解释将“法律、法规、规章授权的组织”一并纳入行政诉讼的范围。但这存在3个方面的问题：一是法律依据问题。1989年的《行政诉讼法》第25条第4款的规定，是“法律、法规授权的组织”这一法律概念有据可查的证明。据此不能“解释”说“法律、法规授权的组织”包括规章授权的组织。因为即使在还没有《立法法》的1989年，参与起草《行政诉讼法》的专家们也清醒地知道：法规不包括规章。而且，稍懂法律知识的人都清楚：“法规”和“规章”不是一个词。

二是审理依据问题。《行政诉讼法》自1989年初创至今始终坚持一点，“人民法院审理行政案件”“以法律和”“法规为依据”“参照规章”。[1]如此一来，“规章授权的组织”作为被告就具有不确定性：规章只是法院审理行政案件的参照，但法院不参照该授权规章，则该组织就不再是“规章授权的组织”。但这只能发生在法院立案后、实体审理过程中。由此对行政诉讼产生的不确定性影响，确实让法院很头疼。

三是裁判结果问题。由于“法院审理行政案件”“以法律和”“法规为依据”“参照规章”，“规章授权的组织”即使成为行政诉讼的被告，其授权依据先天不足，当了被告也很可能意味着败诉。新《行政诉讼法》第2条第2款“前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”的规定并不能缓解这一问题，因为其本身说得很清楚“前款所称行政行为”，就是该条第1款所称的可以“依照本法向人民法院提起诉讼”的“行政行为”。新规定只比旧法增加了“规章授权的组织”的行为可诉的规定，相应地也采纳了“规章授权的组织”当被告的意见，但由于新法坚持“参照规章”的老原则，故只是程序性地解决了“规章授权的组织”当被告的问题，而没有多赋予“规章授权的组织”实体法上的权能。“规章授权的组织”当被告只意味着败诉的命运并没有根本改变。

以上分析，不仅是解决“规章授权的组织”是否可以当被告问题的前提，也是确立以下两类主体的被告地位的基础：第一类是行政机关的没有法律、法规或者规章授权的内设机构或者派出机构；第二类是行政机关的法律、法规或者规章授权行使行政职权的内设机构、派出机构或者其他组织。原“98条”第20条第3款将第二类主体表述为“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织”，这本身在逻辑上有歧义，其本意应当是指“行政机关内设机构、派出机构或者其他组织”在“法律、法规或者规章授权行使行政职权的”情况，而不是“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关”其“内设机构、派出机构或者其他组织”的情况。这个问题在“163条”第20条第2款中依然存在。当然，有些人可能将此归结为汉语本身的毛病，但在汉语语境下表述法律问题，完全能够说清楚的还是尽量说清楚为好。同样是在该条中，另一款的规定“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下”，不就没有这种歧义吗？将上述有歧义的原文修改为“行政机关的没有法律、法规或者规章授权的内设机构或者派出机构”，就没有歧义了，虽然读起来有点别扭，但总比意思上含混不清好。