第二节 扶贫与教育扶贫
一 贫困
减贫是国际社会普遍关注的问题。贫困涵盖了日常生活的多个方面，在经济学、社会学等领域都有广泛而深入地研究，但在解释什么是贫困方面尚未达成相应的共识。贫困在经济领域的解释侧重于日常生活必需品等物质需求的短缺。在此意义上，贫困可以理解为是一种无法获得可持续性收入的状况，即对最低限度的福祉以及生活基本需求的缺乏，往往与失业、饥饿和犯罪相伴而生。对贫困的社会学分析将稀缺的条件与社会中资源和权力分配的各个方面相互联系，并认识到贫困是人的生活“能力”下降的函数，包括无法获得信息、教育、医疗保健、社会资本或政治权力等。[5]由于社会排斥、依赖及社会参与能力的下降，贫困也可以理解为社会地位不平等和社会关系不平等的一个方面。[6]可以通过加强社会参与向贫困人口提供关怀，最大程度地减少社会排斥。有研究指出，贫困并不是具有单一含义的概念，其含义通过一系列相似性联系在一起。对贫困的理解在社会科学领域中，至少有12种不同的意义。主要有物质上的剥夺、需求和有限的资源；经济上的生活水平、不平等和经济地位；社会地位上的社会阶层、依赖、隔离、基本安全以及机会的缺乏。这些含义在逻辑上相互独立，在某种意义上适用的情况不一定在其他意义上适用。[7]
世界银行认为贫困是福祉被剥夺，收入无法满足最低生存条件下对基本商品和服务的需求。还包括健康、教育、饮水、人身安全、能力、机会等方面的缺失。[8]联合国认为贫穷是选择以及机会的缺失，侵犯了人的基本尊严。具体包括缺乏吃、穿、教育、医疗、土地、饮水卫生安全、信贷机会、有效参与社会的基本能力，容易遭受排斥、暴力侵害、边缘化及脆弱化的影响。[9]
贫困是相对或绝对的，与缺乏收入或无法获得能力有关。其发展是长期的或暂时的，这与不平等密切相关。[10]绝对贫困是指生活在最低限度以下，社会可接受的生活条件之下，通常根据营养需求和其他必需品确定生活条件。绝对贫困衡量的是与满足基本需求所需财产有关的贫困。其概念内涵与更广泛的生活质量改善问题或社会整体不平等程度无关，这一概念并未认识到个体对社会和文化的需要。1990年世界银行以世界上最贫穷国家的标准衡量了绝对贫困，将绝对贫困线定为每天1美元，1993年、2005年分别根据通货膨胀率按购买力平价进行了修订[11]，2015年10月，世界银行将新的国际贫困线调整为每天1.9美元。[12]尽管世界银行的极端贫困线已被大多数国际组织所广泛采用，但由于其无法衡量贫困的程度、相对贫困等问题，世界各国都使用其他指标进行替代。
对绝对贫困的批评促使了相对贫困概念的发展，其特征是严重剥夺了人类的基本需求，包括食物、安全饮用水、卫生设施、住所、教育和信息等。[13]相对贫困是指相对于社会其他成员的经济状况而言的贫困，如果某一群体在相应社会背景下的生活水平低于一般水平，则可以被认定为贫困群体。通常将人口中最低的部分与较高的部分进行比较，以收入的五分位数或十分位数来衡量，欧盟、联合国以及经合组织将相对贫困率作为官方贫困率。马克思在《雇佣劳动与资本》中以房子和宫殿作为比较对象[14]，形象地描绘了贫困的相对性。当一个国家的人与其他国家相比没有达到一定的最低生活水平时，就会发生相对贫困，并且每个国家之间，甚至同一国家内，这种差异都会有所不同。[15]相对贫困是确定发达国家中贫困率最有用的措施，[16]反映了在特定时间和空间内的社会包容成本和机会均等。[17]在绝对贫困中，贫困通常是指那些无法获得人类生存基本必需品的人，而其他形式的贫困是指高于该阈值的贫困程度。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）指出，尽管存在某些方面的相对贫困，但在能力范围内贫困可以是绝对的概念。如无法获得足够食物以维持生存的家庭被视为绝对贫困。但在家庭层面上，不同群体、地区和国家之间食品篮子的成本和构成有很大差异。[18]“不存在关于贫困的客观定义……定义在各地和地区不时变化。”[19]英国社会学家彼得·汤森（Peter Townsend）不仅将贫困视为收入的缺乏，而且将其视为阻止人们成为社会正式成员的现象，进一步发展了相对贫困的定义：“当人们缺乏获取饮食、参加活动以及拥有生活条件和便利的资源时，即可以被认为处于贫困之中。”[20]
贫困具有多维性质，特别是住房、医疗卫生等社会方面[21]，社会排斥概念的引入加深了人们对贫困的理解。社会学对贫困的理解批判了自由选择模式的经济思想，主要研究贫困产生的文化、权力、社会结构的作用。对此进一步发展了相对贫困的概念，认为贫困不能只考虑经济，同时也是社会、政治和文化的问题。从收入角度分析，一个人只有在其收入低于该国的贫困线时才是贫困的；从基本需求角度分析，贫困包括对社会基本公共服务的需求；从能力角度分析，贫困意味着基本能力缺乏。[22]
二 扶贫与教育
1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着在制度层面我国有组织、有计划、大规模的扶贫开发政策顶层设计的开始。之后区域之间的差距逐步缩小、贫困人口数量持续下降。2011年以来，我国扶贫进入了新阶段，主要扶贫政策的目标如表1-1所示。
表1-1 中共中央、国务院扶贫文件中的扶贫目标
在消除贫困、全面建成小康社会的历史背景下，2011年《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》提出“到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房”的政策目标。将义务教育作为扶贫对象“三保障”的重要方面纳入国家扶贫规划之中。在2015年《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中，“让贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育”成为实现“阻断贫困代际传递”的重要途径。
2011年到2018年，我国的贫困发生率持续降低，贫困人口持续下降。农村贫困人口规模从12238万人下降到1660万人，年均减少15511.14万人；扶贫重点县贫困人口从6112万人下降到915万人，贫困人口减少了5197万人；扶贫重点县与农村之间的贫困发生率差距逐渐缩小，农村贫困发生率从12.7%下降到1.7%；扶贫重点县贫困发生率从29.2%下降到4.3%，下降幅度达到24.9%。扶贫重点县贫困发生率平均每年降低3.11%（图1-1）。[23]根据世界银行按每天1.9美元衡量（2011年购买力平价）测算，我国贫困人口占总人口的百分比从2011年的11.2%下降到2015年的0.7%，与高收入国家持平。
图1-1 2011—2018年贫困人口数及贫困发生率
（一）扶贫政策的历史分期
自新中国成立以来，针对贫困问题，我国在不同的历史时期，实行了不同的扶贫政策。根据不同的分期依据，中国扶贫历史分期主要有两阶段论、四阶段论、五阶段论、六阶段论，具体如下。
第一，以改革开放作为分期依据的“两阶段论”。该观点认为中国扶贫政策在其前后形成了不同的时期。张琦和万君（2018）认为中国扶贫理论创新与发展分为两个时期，一是新中国成立后艰难摸索中的扶贫机制理论摸索（1949—1978年）；二是改革开放创新中扶贫机制理论突破（1978—2016年）。[24]
第二，以改革开放、制度化扶贫的节点作为分期依据的“四阶段论”。郑志龙（2015）认为中国贫困治理体系的形成和发展可以分为四个时期，分别为计划经济时期（1949—1978年）、改革开放初期（1979—1993年）、市场经济初期（1994—2000年）、新世纪以来（2001年至今）的贫困治理制度。[25]黄承伟和刘欣（2018）将中国的扶贫开发分为四个阶段：物质资本匮乏的贫困及救济式扶贫（1949—1978年）、物质和人力资本投资的开发式扶贫（1978—2000年）、参与式扶贫理念及其政策行动（2001—2010年）、三维资本协同反贫困的扶贫机制及其政策行动（2011年至今）。[26]向德平等（2018）将中国的减贫发展历程归纳为新中国成立后减贫的探索阶段（1949—1978年）、体制改革推动减贫阶段（1978—1985年）、大规模开发式扶贫阶段（1986—2000年）、新世纪扶贫攻坚阶段（2001年至今）。[27]庄天慧（2018）将我国扶贫开发分为四个阶段：计划经济体制下的广义扶贫期（1949—1977年），计划经济体制改革引发的大规模减贫期（1978—1985年），有组织、有计划的区域扶贫开发期（1986—2011年），到户到人的精准扶贫精准脱贫攻坚期（2012年至今）。[28]高考和年旻（2018）根据扶贫的战略布局和实施效果将扶贫政策分为奠基阶段（1949—1977年）、大力推进阶段（1978—1993年）、扶贫攻坚阶段（1994—2010年）、扶贫完成阶段（2011—2020年）。[29]张秋宝（2017）认为我国扶贫开发历程的四个时期主要包括：扶贫开发战略的提出（1949—1985年），扶贫开发的全面展开（1986—2000年），扶贫开发的继续深入（2001—2012年），精准扶贫、脱贫攻坚的新阶段（2013年至今）。[30]胡兴东和杨林（2018）认为，中国政府在贫困治理上采用主动的、针对特定贫困对象实施特别扶贫措施始于20世纪80年代，其中扶贫模式的根本转折点是1986年。将中国扶贫的历史分为救济式扶贫（1949—1986年）与开发式扶贫（1986—2017年）两个时期。在救济式扶贫时期，以1978年为历史分界，划分为体制变革和救济式扶贫时期、体制改革推进型扶贫时期；在开发式扶贫时期，以2012年为历史分界，分为专项扶贫开发时期、全面消除绝对贫困的精准扶贫时期。[31]孙久文、林万龙（2018）以改革开放作为起点，将扶贫开发战略政策演变划分为：制度变革背景下的扶贫政策（1978—1985年）、反贫困政策体系形成时期的扶贫政策（1986—2000年）、十年扶贫开发时期的扶贫政策（2001—2010年）、新十年扶贫开发时期的扶贫政策（2011—2020年）。[32]
第三，在四阶段分期的基础上进一步细化，将“精准扶贫”作为一个新的历史阶段划分的“五阶段论”。向德平和黄承伟（2016）认为贫困与发展的关系以及发展模式应成为划分中国减贫与发展阶段的标准，根据计划经济、体制改革、经济快速发展、和谐社会建设、全面建成小康社会的时代背景，中国减贫应分为广义化减贫阶段（1949—1978年）、普惠式减贫阶段（1978—1986年）、组织化减贫阶段（1986—2000年）、战略化减贫阶段（2000—2010年）、攻坚式减贫阶段（2010年至今）。[33]向德平等（2018）从中国减贫手段变迁的视角将中国的减贫事业划分为救济式扶贫（1949—1978年）、制度性扶贫（1978—1985年）、区域性开发（1986—2000年）、参与式扶贫（2001—2010年）、精准扶贫（2011年至今）。[34]文建龙（2018）将新中国成立以来中国共产党的扶贫历程分为广义扶贫阶段（1949—1978年）、大规模缓解贫困阶段（1978—1985年）、开发式扶贫阶段（1986—2007年）、两轮驱动扶贫阶段（2007—2013年）、精准扶贫新阶段（2014年至今）。[35]汪三贵等（2017）认为在中国扶贫历史进程中，持社会发展进程论的观点主张以新中国成立作为扶贫开发的起点；持民生工程论的观点主张以改革开放的体制改革作为开端。认为要在体制转型和发展的大背景下研究中国扶贫开发进程。将扶贫开发分为收入分配和社会发展减贫（1949—1978年）、体制改革主导的农村扶贫（1979—1985年）、解决温饱的开发式扶贫（1986—2000年）、巩固温饱的全面扶贫（2001—2010年）、全面小康的精准扶贫（2011年以后），[36]在之后的研究中，又将1949—1978年这一时期称为“保障生存阶段”。[37]杨宜勇等（2019）根据不同时期扶贫开发政策的特征，将扶贫事业划分为“以农村经济体制改革推动减贫阶段”（1978—1985年）、区域开发式扶贫阶段（1986—1994年）、综合性扶贫攻坚阶段（1994—2000年）、“整村推进与‘两轮驱动’扶贫阶段”（2001—2012年）、“精准扶贫、精准脱贫阶段”（2013年至今）。[38]
第四，凸显1994年“八七扶贫攻坚计划”标志性政策意义的“六阶段论”。吴国宝（2018）将中国的减贫历程划分为六个阶段，分别为改革前和1978—1985年的中国农村减贫、1986—1993年中国农村扶贫开发、1994—2000年“八七扶贫攻坚计划”期间的农村扶贫开发以及2001—2010年、2011—2013年、2013年以后的农村扶贫开发。[39]
通过上述分析可以发现，尽管中国扶贫政策的划分依据不同，但存在“重大历史事件”作为划分节点的共识，如图1-2所示。在中国扶贫的历史分期中，存在1949年、1978年、1986年、2000年、2010年前后的关键历史分期节点。1949年新中国成立、1978年改革开放等重大历史事件使这些时间点成为关键节点；1986年国务院贫困地区经济开发领导小组成立标志着中国扶贫步入了制度化管理轨道；1994年《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》与《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，中国扶贫历史上三个纲领性的文件都成为了扶贫历史分期的重要依据。
图1-2 中国扶贫历史分期示意图
（二）“义务教育有保障”的扶贫政策目标
在脱贫标准上，既不能脱离实际、拔高标准、吊高胃口，也不能虚假脱贫、降低标准、影响成色。[40]我们要求贫困人口实现“两不愁三保障”，并解决区域性整体贫困，就是消除传统概念上的“绝对贫困”。……解决义务教育有保障，就是让贫困家庭的孩子能够接受九年义务教育，但不是把学前教育、高中、大学都包起来……不因病因学致贫返贫，是指不回到绝对贫困的状态，不会吃不饱饭穿不暖衣。[41]2013年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》关于教育发展的各项目标中，明确提出了“2015年贫困地区义务教育巩固率达到90%以上”，到2020年“进一步提高”的发展目标。
随着我国扶贫开发工作进入“啃硬骨头”“攻坚拔寨”的冲刺期，2015年11月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对教育脱贫进行了全面部署，并进一步明确了建档立卡贫困户学生上高中、中职免学杂费政策。作为脱贫攻坚的行动指南，2016年11月《“十三五”脱贫攻坚规划》提出了到2020年贫困县义务教育巩固率93%的预期性目标。
在农村贫困人口显著减少，贫困发生率持续下降的背景下，在2018年6月《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中针对集中连片特困地区，特别提出了加大控辍保学力度，确保贫困家庭适龄学生不因贫失学辍学。进一步明确了贫困地区义务教育薄弱学校、乡镇寄宿制学校和乡村小规模学校建设等政策措施，确保所有义务教育学校达到基本办学条件。“脱贫标准把握不精准，有的降低标准，没实现‘两不愁三保障’就宣布脱贫，更多是拔高标准，像易地搬迁面积超标准、看病不花钱、上什么学都免费等，脱离国情不可持续。要坚持现行脱贫标准，既不拔高，也不降低。实现义务教育有保障主要是让贫困家庭义务教育阶段的孩子不失学辍学。”[42]
（三）“发展教育脱贫一批”的脱贫措施
“发展教育脱贫一批”是扶贫政策“五个一批”的重要内容。其主要内容包括教育经费向贫困地区、基础教育、职业教育倾斜，改善办学条件等方面。[43]《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》要求到2020年“基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育”。在此基础上，2013年12月《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》增加了“基础教育办学质量”“职业教育”“教育培训就业”“高等教育”和“继续教育”等领域的发展目标。通过“十二五”和“十三五”规划中对贫困地区教育发展的政策分析，可以发现国民经济发展规划对贫困地区教育的支持力度不断增强，具体如下（表1-2）。
表1-2 “十二五”和“十三五”规划中对贫困地区教育发展的政策表述
在公共教育资源配置方面，向贫困地区政策倾斜的力度不断加强；在义务教育方面，学校标准化建设、布局调整等政策的改革目标均有不同程度地进一步推进；在农村学前教育方面，政策覆盖面更为广泛；在高校招生方面，招生倾斜的惠及面进一步扩大，参与高校的办学水平更高；在特殊教育方面，从改善“办学条件”到更加注重“普及水平”和“教育质量”，发展质量不断提升；在民族教育方面，政策从“重视和支持”到“积极推进”，其执行力度不断增强；在学生资助方面，从“制度”到“体系”，资助机制更为健全，“实现家庭经济困难学生资助全覆盖”的对象更为精准。
这一时期部级教育扶贫专项政策先后出台（表1-3）。2013年7月，根据“把教育扶贫作为扶贫攻坚的优先任务”的指导思想，国务院办公厅转发了教育部等七部门出台的《关于实施教育扶贫工程意见》，提出了在基础教育、职业教育、高等教育、继续教育等领域，四个“提高”的教育发展政策子目标，并在学生资助、教育信息化等方面提出了五大具体任务。2016年12月，教育部等六部门出台了《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，作为国家首个教育扶贫的五年规划，进一步明确了教育扶贫的政策目标。2018年1月，根据“坚持精准扶贫、精准脱贫”基本方略的要求，教育部、国务院扶贫办印发了《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》，提出了实现“三区三州”等深度贫困地区教育机会公平以及服务当地经济社会的政策措施。
表1-3 部级教育扶贫专项政策目标
三 教育扶贫
（一）教育扶贫的历史分期
对教育扶贫始于何时，新中国成立这一重大历史事件是否应当作为中国教育扶贫政策的发端，学界进行了深入探讨，主要观点大致可以分为两类：一是教育扶贫政策发端于新中国成立时期，该观点认为新中国成立初期至改革开放前期国家对“一穷二白”[44]情况的改善属于广义上的扶贫。李兴洲（2019）认为：“这一时期任何旨在推进教育发展和民生改善的教育举措，都可以将其看作是一种教育扶贫行动。”[45]二是将专门的扶贫政策视为教育扶贫的起点，袁利平和师嘉欣（2019）将新中国成立时期的“农村扫盲”“农民短期技能培训”等称为“广泛意义上的教育扶贫运动”，并认为“真正意义上的教育扶贫相关政策的出台是从1984年开始的”[46]。两种观点具体如下。
一是将新中国成立作为中国教育扶贫政策历史分期的开端。王文静等（2016）将中国教育扶贫的历史发展过程分为六个时期，分别为普及工农教育的尝试与努力（1949—1978年）、普及初等教育与重点发展职业教育（1979—1985年）、普及初等教育及开展农村实用技术培训与扫盲（1986—1993年）、普及九年义务教育与扫除青壮年文盲（1994—2000年）、加强基础教育与普遍提高贫困人口受教育程度（2001—2010年）、基本普及学前教育和高中教育与精准教育扶贫（2010—2020年）。[47]曾天山（2018）认为教育扶贫对贫困的关注重点从“普遍性贫困”到“落后群体”，再到专门领域，并据此划分了重点普及农村教育（1949—1978年）、教育向贫困地区和少数民族群体倾斜（1979—2010年）、实施教育专项扶贫（2011年至今）三个阶段。[48]刘航和柳海民（2018）以新中国成立、改革开放、十八大作为历史节点论述教育精准扶贫的“话语流变”和“实践举措”。[49]魏有兴（2019）认为中国教育扶贫70年先后经历了新中国扶贫教育阶段（1949—1978年）、新时期教育扶贫阶段（1979—2012年）和新时代教育精准扶贫阶段（2012年至今）三个阶段。[50]姚松和曹远航（2019）基于历史制度主义视角，将新中国70 年教育扶贫政策的历史划分为四个阶段，分别为制度变迁的酝酿阶段（1949—1977年）、启动阶段（1978—2000年）、渐进性制度变迁阶段（2001—2012年）、断裂性制度变迁阶段（2013—2019年）。[51]史乐志（2019）将新中国成立以来我国教育脱贫划分为五个阶段，分别为改革开放前普及工农教育（1949—1977年）、以制度性变革进行教育帮扶（1978—1993年）、以开发式扶贫普及初等教育（1994—2000年）、以区域协调发展实现义务教育（2001—2010年）、以精准扶贫提高贫困人口受教育程度（2011年至今）。[52]
二是大致以改革开放作为时间节点进行中国教育扶贫政策的历史分期。薛二勇和周秀平（2017）运用政策工具及其分类解释框架，以三个“扶贫开发纲要”为节点，将教育扶贫政策划分为初步构建（1985—2000年）、基本形成（2001—2010年）、逐步完善（2011年至今）三个阶段。[53]代蕊华和于璇（2017）将1994年《国家八七扶贫攻坚计划》（1994—2000年）作为政策起点讨论教育扶贫政策的演进。[54]袁利平和丁雅施（2019）基于历史制度主义视角，将改革开放以来我国教育扶贫政策划分为三个阶段：“承认贫困，向普及要成效阶段”（1979—1995年），“解决贫困，从质量探发展阶段”（1996—2010年），“杜绝贫困，以精准建巩固阶段”（2011年至今）。并认为在2000年和2012年出现了两次关键转折。[55]
通过对新中国成立以来的教育政策文本梳理，本研究认为，新中国成立后的较长一段时期内，中国处于一个“普遍贫困”的状态。其间所进行的普及教育、扫盲以及改革开放以来的“双基”属于国家教育发展的范畴，所提出的“有计划有步骤地实行普及教育”“扫盲是一项极为重大的政治任务”“2000年全国要基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”等政策目标反映了国家对改变教育贫穷落后状况、提高劳动者素质的教育发展诉求，面向的是全体国民。而针对贫困地区、贫困群体的教育帮扶、教育救助政策较为少见。
在改革开放之后，随着综合国力不断增强，国家级扶贫政策中对贫困地区教育相关帮扶措施的出台，才构成了教育扶贫逐渐上升为扶贫政策的环境。教育扶贫政策中的教育发展政策指向的是特定区域，目的在于提高贫困地区教育发展水平，缩小区域间教育发展的差距。因此，在对国家级扶贫文件分析的基础上，本研究认为应把“首次将消除贫困作为一项特殊政策提出”并“在我国政府文件中第一次明确提出实施教育扶贫行动”[56]的《中共中央 国务院关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》作为研究中国教育扶贫政策历史变迁的起始节点，之后选取若干标志性政策的发布时间作为教育扶贫政策历史分析的时间节点，将我国教育扶贫政策分为1984—1993年、1994—2000年、2001—2010年、2011—2020年、2020年之后的五个时期。在本研究的第二章分三个时期重点论述1984—2010年间的教育扶贫政策的历史变迁；第三、四、五章着重讨论2011—2020年间的教育扶贫政策效果、中国特点与经验；第六章重点探讨2020年之后的教育政策战略升级。
（二）教育扶贫的内涵
教育扶贫是全面脱贫中最关键的前端问题[57]，具有“扶教育之贫”和“依靠教育扶贫”的双重内涵，兼有目标和手段双重属性[58]，重在通过“补教育短板”实现贫困群体的内在发展，以帮助其摆脱贫困。
早在1987年即有文章提出“教育扶贫是扶贫工作的根本途径”[59]的论断。林乘东（1997）认为教育扶贫的实质是素质扶贫。[60]谢君君（2012）提出教育扶贫是指针对贫困地区的贫困人口进行教育投入和教育资助服务[61]。钟秉林认为作为智力扶贫的一种，公共教育资源向贫困地区倾斜，是优化教育资源配置的重要方面。[62]王嘉毅等（2016）认为教育扶贫的目的在于帮助贫困人口脱贫。[63]吴霓和王学男（2017）认为，教育扶贫就是针对贫困人口进行教育资助，使其掌握脱贫致富的知识和技能。[64]周禹彤（2017）认为教育扶贫是通过教育手段使贫困人口掌握谋生知识与技能，在提升收入的同时对其参与社会活动、运用社会资源、掌握知识技术等能力进行综合改善与提升。[65]张澧生（2017）认为，教育扶贫是教育脱贫的一种方式，是基础手段也是脱贫的基本工具。[66]单耀军（2018）认为教育扶贫的内涵主要包括：消除导致贫困的“文化因素”“能力因素”“教育保障因素”。[67]向雪琪和林曾（2018）认为我国教育扶贫主要作用表现在提高脱贫致富的内生动力、发展能力、教育水平、促进教育公平、完善贫困治理体系等方面。[68]曾天山（2018）认为教育扶贫的内容包括避免因学致贫、因贫辍学、实现脱贫致富三个方面。[69]
教育扶贫直接关系中国经济未来的增长潜力，是精准扶贫的核心所在，是精准扶贫的最优模式选择。[70]“精准扶贫”作为一种扶贫方式，贯穿于教育扶贫的过程之中。具有代表性的观点包括，张翔（2016）认为教育精准扶贫是对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的“滴灌式”教育治贫方式。[71]代蕊华和于璇（2017）认为教育精准扶贫是针对不同地区不同对象的教育需求，实施有针对性地帮扶。[72]任友群等（2017）认为教育精准扶贫是对整个扶贫环节的系列精细化操作。[73]段从宇和伊继东（2018）认为教育精准扶贫是教育在扶贫领域的延伸与拓展，是针对贫困人群的综合性的教育治贫活动。[74]就“精准扶贫”的内容而言，张家军和唐敏（2018）认为教育扶贫的帮扶应包括适龄贫困生、贫困青壮年以及农业生产者的教育帮扶。[75]王红和邬志辉（2018）认为新时代教育扶贫需要精准识别“质量贫困”“机会贫困”“情感贫困”以及“信息贫困”。[76]黄承伟（2018）认为教育精准扶贫是解决脱贫问题、实现脱贫目标的重要举措，能够有效提高整体脱贫效果和扶贫效率，是教育均等化的重要手段，为长远的脱贫奠定了基础。[77]
本研究所采用的教育扶贫概念，涵盖了教育发展、教育帮扶、教育救助，其在政策上的要点是实现“义务教育有保障”和“发展教育脱贫一批”。教育扶贫通过满足贫困群体基本教育需求，促进了人力资本增值与教育发展，对打赢脱贫攻坚战具有基础性意义。
（三）“教育扶贫”与“教育救助”的概念辨析
“教育扶贫”与“教育救助”概念之间存在一定的交集，通过辨析两者的概念，对厘清教育扶贫的内涵具有重要意义。本研究认为，“教育救助”概念指向较为单一、目的明确，两者不能混为一谈。对特定群体的“物质援助”方面，“教育扶贫”的概念内涵基本等同“教育救助”；在脱贫攻坚的语境下，教育扶贫是教育救助的上位概念，即教育扶贫政策中包含教育救助的相关措施。学界对这两个概念关系的讨论主要集中在以下三个方面。
第一，“教育扶贫”与“教育救助”相近论。从概念上分析，两者内涵相近，都注重物质对贫困地区和贫困人口的作用、注重国家和社会的投入。具有代表性的观点包括，杨昌江（2008）认为教育救助是对教育投资不足的一种补充，是实现公民受教育权利的重要保障。[78]胡芳肖（2015）认为教育救助属于社会救助项目，可以分为三个层次，一是针对贫困家庭子女；二是针对贫困地区；三是针对贫困落后国家。具有反贫困、促进教育公平和社会公平、国民经济发展的功能。[79]赵映诚等（2015）通过对社会福利和社会救助的分析，进一步区别了教育福利和教育社会救助。认为教育福利是以免费或低费方式向国民提供教育机会和教育条件的社会福利事业，最基本的表现是义务教育，特殊形式的教育福利包括，助学金、贷学金、奖学金、特殊教育制度等；教育社会救助是指为贫困地区和贫困学生从物质和资金上提供无偿援助的一种社会救助。[80]
第二，“广义教育救助”论。该观点认为“教育救助”包含广义和狭义两个维度，即“教育扶贫”属于广义教育救助范畴，狭义教育救助仅指“个体教育资助的行为”，非个体的教育救助则主要指“教育扶贫”。乔东平和邹文开（2011）认为广义教育救助，既包括对各学历阶段贫困家庭子女受教育费用实施的扶助，也包括对贫困地区、贫困学校给予的资金或实物资助。前者是狭义的“教育救助”，后者又可以称之为“教育扶贫”。狭义的教育救助，是指政府与社会依法对贫困家庭子女受教育费用通过资助、减免、奖励、助学贷款、提供勤工助学机会等形式实施的扶助。[81]
第三，“狭义教育救助”论。该观点认为，教育救助对象较为明确，具有明显的针对性，但对“教育扶贫”与“教育救助”的概念定位不一。乐章（2008）认为两者同属“社会救助范畴”，但在实际运用中却经常被混为一谈。[82]吴鹏森和戴卫东（2015）将“教育救助”与“教育扶贫”“教育资助”“学生资助”相并列。教育救助是指国家和社会为了保障适龄人口平等接受教育的机会，对贫困学生从物质上和资金上提供无偿援助的一种社会救助项目。与教育扶贫相比较，教育救助侧重于以学生群体为支持对象；与教育资助、学生资助相比较，教育救助倾向于选择性的福利提供，重点关注贫困学生。[83]左停等（2017）认为，两者具有一致性，教育扶贫的范围更广，教育救助更有针对性。相较于教育扶贫措施，教育救助专注于低保家庭与低保边缘家庭，其形式表现为学杂费减免和发放补助等具体方面，具有目标明确、资金充足等优点。[84]
从上述分析可以发现，“教育扶贫”与“教育救助”的概念边界较为模糊，概念定位也存在争议。基于“物质”资助视角下的“教育扶贫”与“教育救助”存在一定的交集，然而广义的教育救助对教育扶贫“目的”和“手段”的双重属性并不能完全涵盖，因此采用“狭义”教育救助概念更能说明教育救助的针对性。在其概念定位上，作为“社会救助”下位概念的“教育救助”对非物质帮扶、区域间帮扶等概念的解释明显乏力。鉴于教育扶贫政策实质上已包含“教育资助”“学生资助”等内容，“对于低保人群及低保边缘人群的救助”的概念解释较为符合当前实际，也与2014年5月1日施行的《社会救助暂行办法》“教育救助”面向从义务教育到高等教育的“最低生活保障家庭成员”“特困供养人员”的救助对象相一致。