2.2　新兴发达国家国有经济历史变迁及其作用

2.2.1　日本国有经济历史变迁及其作用

2.2.1.1　日本国有企业的发展

日本学者用“公营企业”称呼国有企业，而日本法律对企业产权性质的界定包括“国营企业”和“地方公营企业”两种。⁽³⁵⁾东京大学教授植草益亦认为：“公营企业是中央政府或地方政府拥有其全部或一部分资本的企业。”⁽³⁶⁾

按照国有产权占比，日本的国有企业包括三种：第一种是国营企业（又称政府企业、公营企业），这类企业的所有权全部归中央政府所有，或者归地方政府所有，是由中央政府的官厅长，或是地方政府长责任经营，如邮政；第二种是公共法人，这类企业的所有权也是全部归中央政府或地方政府所有，但并不是直接由政府负责经营，而是由政府委托给企业的经营者进行经营的，如改革前的日本电信电话公司；第三种是股份公司，这类企业的所有权全部归政府，或者只有一部分归中央政府或地方政府所有，企业采取股份公司的形式，例如改革后的日本电信电话股份公司。⁽³⁷⁾

日本最早的国有企业产生于明治维新时期，这些国有企业的萌芽开创了日本近代工业发展的先河，也为后来日本经济的腾飞奠定了基础。第二次世界大战停战后，欧美各国都在着手发展经济，此时，各国政府都十分推崇凯恩斯主义的经济思想，因此，一个全球国有化浪潮慢慢展开。在这个浪潮下，日本也开始了自己的国有化历程。1949年，日本成立了国家钢铁公司和国家煤炭株式公社。⁽³⁸⁾为了使经济快速恢复并发展起来，日本政府将大量的资本投入这两个部分，钢铁和煤炭部门的快速发展为当时日本经济的崛起贡献了巨大力量。不过，随后经济发展发生了结构性变化，以钢铁和煤炭为代表的传统行业开始衰落，以汽车和电子为代表的新兴行业逐渐发展，钢铁和煤炭两个部门在国民生产总值中的贡献也逐年下降。正因为如此，日本国有企业的比重自然降了下来。直到1960年左右，日本国有企业的数量和经营状况几乎保持稳定的状态。然而，不可否认的是，在日本经济振兴的过程中，国有企业发挥了巨大的作用，它们成为日本产业政策实施的先行者，也是日本金融政策实施的试验田，日本国有企业的发展帮助日本在短时间内集中优势资源，实现了经济腾飞。

2.2.1.2　日本国有企业的特点

从行业分布看，日本的国有企业数量占全部企业的1%，国有企业的员工占全部就业人员的2%，这些国有企业主要分布在金融、交通运输、水电燃气、通信等行业，除此之外，还有一些特殊公共法人企业。在物质生产领域，属于国有国营的企业主要有造币、邮政、银行券的印刷以及国有林区和酒类专卖的企业，通常被称为“政府五业”。属于地方国营的企业，主要有自来水、汽车运输、地方铁路、供电、煤气等公用事业。⁽³⁹⁾

从经营方式看，日本国有企业主要有直接经营和间接经营两种经营方式。直接经营方式主要应用在自然资源行业、造币行业、酒类行业、邮政行业。对于这几个行业来说，政府会直接监督和管理国有企业，国有企业需要将所有利润上缴政府，只保留较少的自主权。不过，当这些国有企业发生亏损时，政府也会适当对国有企业进行补贴。间接经营方式主要应用于公社、公团、事业团、公库等⁽⁴⁰⁾，这类国有企业通过经营获得的盈余是可以留在企业的，不用上缴，企业可以将这部分资金用于生产性积累。当这些国有企业发生亏损时，国家按照企业亏损程度，支付相应的财政补贴。不论是直接经营还是间接经营，国有企业的自主权都受到了严重的限制。这是因为，日本每家国有企业的建立都是在相关的法律法规下完成的，不仅如此，每家企业的权利、责任、义务和经营范围都由法律严格规定，不能违反法律规定、不经允许地改变经营范围。

在政府高强度的集中管理和严格控制下，日本的国有企业缺少自主权，缺乏竞争力，缺乏效率。因为就算是发生亏损，甚至破产，都会有政府埋单。1985年左右，日本开始了一轮国有企业改革，这次改革主要是自主权的下放和行政干预的减少，主要手段就是股份制改革，即将国有企业的部分股权让渡给民营资本，促进民营化改革。不过，尽管进行了民营化改革，政府仍然会对所有股份制企业保留一定控制权。例如：“日本电信电话股份公司原是一家国有企业，在经历民营化改革后，大股东有住友生命保险公司、中央信托银行等，但其最大的股东仍然是政府，企业的经营目标、产品价格和财务仍需经政府审批，仍受政府控制，可见，日本国有企业的管理非常严格，企业自主能力有限。”⁽⁴¹⁾

2.2.2　韩国国有经济历史变迁及其作用

2.2.2.1　韩国国有企业的发展

韩国国有企业的萌芽从19世纪后半期开始，时至今日已有100多年的历史。国有企业的发展依赖于国家的发展，因此韩国的国有企业也会因为历史的发展而形成与其他国家不同的形态。

韩国将国有企业称为“公企业”，韩国的国有企业包括两种：一类是中央政府企业，这类企业的主权完全由中央政府掌握；另一类是地方政府企业，这类企业的主权由地方政府掌握，不过，地方政府一般不会拥有所有的控制权，地方政府通常会与其他主体进行合作。1970年以后，韩国国有企业创造了全国GDP的8.6%～9.2%。20世纪90年代初，韩国有120家国有企业、36万名国企员工⁽⁴²⁾，国有企业在国民经济中占据了主要位置，是国民经济的重要组成部分。但国有企业的价值远不止于此，作为政府控制的重要经济工具，国有企业有助于韩国政府统筹全国产业、经济相关活动。除此之外，在韩国，一些关系国计民生的公益性部门也是由国有企业掌握的，这进一步彰显了国有企业对韩国经济发展的战略影响和重大意义。因此，韩国政府对国有企业采取了非常严格的控制措施。1982年，韩国国有企业的资产收益率为7.8%，资本盈利率为3.7%，而全部企业的整体资产收益率和资本盈利率分别为27.5%和10.1%。这主要是因为，很多国有企业分布在公益性行业，造成收益率不高的状况。1996年，韩国的中央企业总预算达到913770亿韩元，占GNP的17.8%，就业人数为308413人，占总就业人数的1.5%。⁽⁴³⁾

从行业分布看，韩国的国有企业主要涉及通信、电力、水利工程、煤气、土地开发、金融业、公路、香烟、人参专卖等。20世纪90年代中期，韩国的工业行业中，国有资产比重为30%；通信和运输业中，国有资产比重为25.7%；贸易、餐饮业中，国有资产比重为10%；金融保险业中，国有资产比重为13.1%。⁽⁴⁴⁾

从所有权结构看，韩国的中央政府企业和地方政府企业还可进一步细分为四类：第一类企业与政府机构相似，要接受政府相关部门的预算、审计约束，其人事安排也要受到政府部门的管理。这类企业缺乏自主权，也不以利润最大化为目标，被称为“政府独资企业”。第二类企业是政府投资（控股）企业，中央政府在这类企业中的所有权占比高于50%。这类企业由职业经理人负责经营，但政府会对职业经理人的绩效进行评估。第三类企业是政府出资参股企业，政府对这类企业的控股权低于50%。第四类企业是政府投资（控股）企业的子公司，这类企业由政府投资（控股）企业控制，同时接受母公司的绩效考核。1993年，上述四类国有企业一共有133家，雇用了35万多名员工，而这些员工主要集中在23个大企业中，这些大企业的资产和员工占韩国国有企业的一半左右。⁽⁴⁵⁾

从法律地位看，韩国的国有企业可以进一步划分为部属企业、公营公司、联合股份公司和混合公司四种形式。⁽⁴⁶⁾其中，部属企业的投资人是韩国的政府部门或者某个政府机构，这些政府部门或机构也会对部属企业的经营采取直接管理的方式，这就使得部属企业的自主性较小。与部属企业不同，公营公司具有独立法人资格，政府通过直接或间接的方式投资到公营公司，并占有大部分股份，然后按照股份进行经营监督。第三种联合股份公司，同样具有独立法人资格，但政府只占有少数股份，然后按照股份行使部分控制权。第四种是混合公司，这类企业是介于联合股份公司和公营公司之间的一种混合组织形式，政府占有多数股份，然后行使控制权。

2.2.2.2　韩国国有企业的领导体制

韩国国有企业的经营和决策两种职能是完全独立的，经营权由经理人掌握，而决策权则由董事会掌握，其中董事会由政府、学术界和普通消费者三个群体的代表人员构成，董事会行使总体决策权，不插手企业经营。

国有企业的长期发展目标是政府管理的着重点。受行业特点的影响，韩国政府针对不同的行业特点为国有企业制定了不同的目标。例如，韩国烟草加工业的目标被定为盈利，而韩国贸易促进公司的目标则被定为公共服务。⁽⁴⁷⁾

国有企业经营的其他方面，也有着不一样的规定。例如：国有企业的预算需要按照法定的流程制定，然后需经董事会批准；国有企业的物资供应是可以由企业自行安排采购的；国有企业的审计则是由政府的审计部门负责；国有企业的人事任命由经理层决定。

2.2.2.3　韩国国有企业的管理方式

韩国国有企业的管理体制也是多种多样的。根据政府投资额的大小、法律地位的不同，韩国国有企业的管理方式也是有差异的。

第一，政府企业。这类企业的全部投资额来自政府，本质上就是事业部门。迄今为止，韩国的政府企业共有四家，包括邮政、粮食、铁路和物资。政府企业的预算、人事和会计等各种事务都需要国会通过，并且由政府负责经营，可以说，这类企业没有任何自主权。⁽⁴⁸⁾

第二，政府投资企业。这类企业是根据《政府投资机关管理基本法》成立的，政府出资额占企业总资本的50%以上。⁽⁴⁹⁾到1998年，政府投资企业共有23家，如韩国产业银行、韩国电力公社等，是韩国国有企业的核心。它们采取国营公司的管理形式，有专门的管理条例对其进行约束，政府负责任命公司经理。公司经理被授予比较大的经营自主权。

第三，政府出资参股企业（政府出资机关）。这类企业是根据《商法》和《政府投资机关管理基本法》成立的，政府出资不到50%，不过，企业控制权仍然掌握在政府手中。⁽⁵⁰⁾

第四，政府再投资企业（政府投资企业子公司）。这类企业也是根据《商法》和《政府投资机关管理基本法》成立的，它们的母公司是政府投资公司投资的。⁽⁵¹⁾

第五，地方政府独资企业。这类企业是根据《地方企业法》建立的，归地方政府所有，其运作也由地方政府实行。⁽⁵²⁾

第六，地方政府投资企业。这类企业是根据《地方企业法》成立的，地方政府对这类企业的出资在50%以上。⁽⁵³⁾

韩国国有企业管理体制的另一个特点就是管理方向大体上是横向的。换句话说，如果国有企业的类别是不同的，那么这些企业之间基本上是没有直接关联的。各种国有企业都要接受中央政府或是地方政府的管理，政府的干预和管理程度依据政府出资额多少而有所不同。

2.2.2.4　韩国国有企业中政府的地位

在韩国国有企业中，政府发挥着极其重要的作用。一方面，政府是宏观经济的管理者，负责整个国家产业政策和战略方向的制定；另一方面，政府还是微观经济的管理者，负责一些国有企业的经营管理。⁽⁵⁴⁾韩国政府会在金融、税收等方面给予国有企业一些特殊的优惠和照顾，这增强了国有企业的竞争优势。韩国的国有企业是独立法人，不过，在经营方面却并不独立，它们需要通过一系列的流程获得预算审批。

韩国政府是通过不同部门对国有企业实施管理的，这些部门包括：涉及某个领域的政府管理部门，如交通运输部、工商部；涉及多个领域的政府综合管理部门，如审计部门。这些归属于不同部门管理的国有企业，在经营管理和控制方面也存在诸多差异。总的来说，韩国国有企业的管理部门主要有三个——审计检查委员会、政府投资控制委员会和经济企划院。其中，审计检查委员会的主要职责是处理地方与中央政府的日常事务，同时，要对国有企业进行审计和检查，主要的检查对象是中央或地方政府控股的国有企业，而不是参股企业。审计内容包括国有企业的资金使用效率和流向、国有企业的债务担保、国有企业的人事状况等。政府投资控制委员会主要是对国有企业行使管理权，例如，判断一个投资方案是否可行，评估国有企业的风险控制体系，处理国有企业的某个重大问题。不过，政府投资控制委员会不会对国有企业的日常管理施加影响。经济企划院的职责与审计检查委员会及政府投资控制委员会不同，它的主要职能是“考察经济运行情况，决定改善经济状况的适当方式和方法，制订适宜的经济发展计划，负责价格制定、公平贸易管理、项目评估和项目执行情况的检查和评价”。⁽⁵⁵⁾为了完成这些职能，经济企划院被赋予了较大的权力。例如，经济企划院下设预算局和统计局，前者的职责是完成国家预算的制定，后者的职责是搜集关于所管辖企业的相关信息和数据。因此，如果要问哪个部门最为了解国有企业运行情况，那一定是经济企划院。除了上述三个部门外，能源与资源部、工商部、交通部同样对国有企业有一定的管理权力。这些部门的管理主要是行业性的，较为细致，不过，这些部门管理国有企业的方式会存在一定差异。

2.2.3　新加坡国有经济历史变迁及其作用

2.2.3.1　新加坡国有企业的产生和发展

1965年，新加坡宣布独立，新加坡的国有企业也是从这个时候发展起来的。新加坡率先选择了基础工业部门作为国有企业发展的行业。1970年以后，这些国有企业迅猛发展，数量大幅上升，规模大幅增加，投资范围也从一些基础部门逐渐向新兴行业发展。

在新加坡，通常用“政府经济实体”称呼国有企业。新加坡的国有企业包括法定机构和政联公司两种。其中：前者是按照法律程序建立的，以提供公共服务为目标，主要职责是承担社会责任，如交通部下属的电信局、港务局、宇航局，国家发展部属下的建屋发展局、市区征建局等；⁽⁵⁶⁾而后者的目标则是经济发展，与法定机构相比，政联公司具有一定的自主权。⁽⁵⁷⁾

在新加坡的经济发展中，国有企业发挥了重要的作用，这主要表现在如下三个方面：首先，数量占优，比重占优。截至20世纪90年代，新加坡的国有企业数量增加至566家，工业产值占GDP的59%。其次，涉及领域大，营业范围广。新加坡的法定机构涉足很多领域，包括“工业区开发、交通运输、电话邮政、广播电视、港口机构及部分医疗保健服务”。⁽⁵⁸⁾而政联公司的业务则涉及“金融、航空、电子、生物、石化”等行业。⁽⁵⁹⁾最后，新加坡的国有企业还保障了国民经济的运行秩序，发挥了很好的优化资源配置的作用。与其他国家的国有企业获取财政补贴不同，新加坡的国有企业是自负盈亏的。

2.2.3.2　新加坡国有企业的经营管理

新加坡国有企业的管理体制概括为三个层次和三个分离。⁽⁶⁰⁾三个层次见图2-2。

三个分离分别是：

（1）第一个分离：第一层次与第二层次的分离，即政府部门与法定机构和控股公司的分离。⁽⁶¹⁾新加坡政府部门对国有企业的经营控制，主要是通过两个途径实现的：第一个途径是宏观变量，如利率、货币政策等；第二个途径是董事咨询与委任会议，董事咨询与委任会议是下属于新加坡的财政部门的，它对企业的一些重要事宜有一定的影响，不过，仅限于重要事宜，不是日常经营。这种分离是好的，因为在这样的制定安排下，每个部门都可以各司其职，各尽其才。

（2）第二个分离：第二层次与第三层次的分离，即法定机构与控股公司的分离。⁽⁶²⁾与控股公司相比，法定机构的职责是完成社会责任，如完成基础设施的建设，营造一个自由、公平的市场环境，这些行为都不是以盈利为目的的。控股公司则是以盈利为目的的，因此，控股公司的管理方式更加专业化。

（3）第三个分离：行政管理、营造市场环境和产权管理的分离，这个分离是由新加坡特有的国有企业管理体制决定的。⁽⁶³⁾新加坡的国有企业管理是以资本为主线的，新加坡政府通过控股公司，将资本投入国联公司，再通过国联公司投入下一级国联公司，依次类推，国有资本延续到了多个层次。

2.2.3.3　政府在新加坡国企管理中的角色

在新加坡经济的快速发展中，国有企业发挥了不可小觑的作用，这与新加坡政府在国有企业管理中独特的角色有关。整体看来，新加坡政府对国有企业的影响主要包括计划制订、目标确立等宏观方面，很少影响企业的微观运行。新加坡政府在国企管理中扮演着如下角色：第一，政府是政策制定者和市场监管者。新加坡政府与国有企业之间的权责明晰，政府负责政策制定和市场监管，企业负责商业运营和资本投资，政府不干预企业的内部经营。⁽⁶⁴⁾第二，政府与国有企业之间的关系是平等的。新加坡政府对国有企业采取的政策是放手政策，完全让国有企业按照市场化的规则行事，完全尊重企业的选择和决策。第三，加强不定期审查和监督。例如：新加坡的总理署专门设立了贪污调查局，主要负责监督公务人员；财政部专门设立了商业犯罪调查局，同样旨在监督国有企业的经管管理人员。