2.1　传统发达国家国有经济历史变迁及其作用

2.1.1　美国国有经济历史变迁及其作用

2.1.1.1　美国国有企业的产生和发展

1840年左右，美国的国家博物馆在华盛顿成立，这是美国的第一个国有企业。这个第一国有企业的成立是从1826年开始的。1826年，英国经济学家詹姆斯·史密森（James Smithson, 1765—1829）将55万美元的积蓄捐给了美国，指定要用这笔钱建立一个“增进并传布知识”的机构。⁽¹⁾1864年，美国成立了一个由总统、副总统、首席大法官和有关行政部门首脑组成的委员会，专门讨论这笔钱的使用。为了提高管理效率，这个委员会还专门成立了董事会，董事会由美国副总统、首席大法官、三位参议员、三位众议员及六位美国公民组成。⁽²⁾随后，美国还相继在1904年成立了巴拿马铁路公司，于1905年成立了阿拉斯加铁路公司，二者分别是美国的第二个和第三个国有企业。⁽³⁾

1914年，第一次世界大战爆发。为了支持战争，美国成立了一批国有企业，不过，一战后，这些国有企业被撤销了很多。1929年，经济危机大面积爆发，迫于经济压力，罗斯福出台新政，再次建立国有企业，主要包括“财政公司、信贷公司、进出口银行、农作物保险公司、联邦保险公司等”。⁽⁴⁾美国目前最大的国有企业（田纳西河流域管理局）也是在罗斯福新政下建立的，这意味着美国国企发展开启了新里程。

美国发展国有企业的原则是“私人无法做或做不好的，由国家或政府去做”。正是在这样的原则下，美国的国有企业既发挥了其应有的社会责任，也没有由于国企过于强大而妨碍私营部门的发展。迄今为止，美国的国有企业创造的产值占总产值的5%，主要分布在邮政、军工、电力、铁路客运、空中管制、环境保护、博物馆和公园等行业。⁽⁵⁾

2.1.1.2　美国国有企业的组织方式

1．直接经营

美国对一些基础性产业，例如发电、交通、运输、农业、水利建设，采取国有企业直接经营管理的方式。具体的，首先需要确定国有企业的身份：国有企业是独立的法人。其次，国有企业是有利润要求的，这就要求企业有一定的经营自主权。企业可以在一个界定的范围内，自己确定产品价格，采取自主的经营策略。最后，在人事方面，企业也可以自主雇用员工。尽管这类国有企业有很大的经营自主权，但也需要接受政府的监督。例如，国有企业需要定期向政府提交财务报告，政府也会定期对企业进行财务审查。另外，政府还会通过一些经济手段来规范企业行为。⁽⁶⁾

2．租赁经营

除了关乎国计民生的一些基础部门，美国政府对其他国有企业都是采取租赁经营的方式。政府将国有企业出租给承租方，期限是4年，承租方需每年缴纳租费，租费标准的确定是存在差异的。在出租期间，政府不会干预承租人的经营行为。不过，承租人需要履行一定义务，例如，只要国家有货物需求，承租人必须无条件地优先满足，但国家仍需要支付相关费用。迄今为止，采取租赁经营方式的美国企业已经超过5000家，这些企业分布在国防相关领域。租赁经营方式的优点是，政府投入少，只需要支付生产费用即可，国有企业又能够在满足政府需求的前提下，自主经营，获得盈利。⁽⁷⁾

3．官私合营

美国国有企业的第三种经营方式是官私合营，具体方式是，政府为企业提供研发设计初期所需的固定资产，并承担一定的科研费用。如果企业研发失败，政府会承担一定风险，如果企业研发成功，政府就会退出，不再参与企业经营。除此之外，美国政府还经常作为某种产品计划的招标人，按照有关法规和择优原则，选择一家或数家投标公司为主承包商⁽⁸⁾，主承包商会将生产任务层层分包，形成一个系统工程。这种方式有助于促进企业的绩效提升，政府也可以通过这种方式对企业进行管理和监督。

2.1.1.3　美国国有企业的管理方式

美国政府对国有企业的管理是通过董事会实现的。美国国有企业的董事会在构成上是存在差异化的，一些国企的董事会成员均为政府官员，一些国企的董事会成员则由政府官员和专业人士构成，还有一些国企的董事会则是通过股东选举和总统指派两个方式产生的。

举一个纽约和新泽西州港务局的例子：

纽约和新泽西州港务局担负着在纽约港发展港口设施和运输设备、促进港口地区经济发展两项基本任务。港务局早期的董事会由6个人组成，其中3人来自纽约州（其中2人来自纽约市），3人来自新泽西州（其中2人来自港务局所在地区属新泽西州的部分）。这6名董事分别由各自所在州的州长任命，州长任命后还要得到有威望的参议员的认可。后来董事会成员扩大到12名（由两州州长分别任命6位），任期为6年。因为人们认为港务局董事应义务服务，这可以使他们强烈感到承担公共服务是一种鼓励和荣誉，所以港务局的董事们没有津贴，他们采用的是弹性工作制。以前董事总是从在财务和法律方面有突出贡献的成功经理中选拔，这保证了董事会的高水平，但却带有保守色彩。之后对董事的任命已开始多元化，一些具有政府部门工作经历的人也被选拔为董事。法律授权董事会成员选出董事长和副董事长，由他们任命港务局的执行官员。董事长根据协议，要主持董事会的全体会议，签署管理当局的文件，对港务局的全部业务和事件实行总监督。他还是港务局的发言人，在由州长和其他国有企业领导人出席的会议上，董事长负责阐述港务局的观点。副董事长在董事长缺席的情况下，代理其责任。董事会开始时下设几个执行委员会，由执行总裁承担相当于总经理的责任。1943年，改组成4个常务执行委员会，分别负责港口计划、财务、建设和经营，每个委员会都对港务局的一些重要部门负责。在1981年设立审计委员会前，董事会执行委员会的组织结构在40年的时间内没有变动。董事会负责制定港务局总的政策，并对港务局的所有行为负法律责任。主要有两个重要手段，使这一工作能行之有效：第一，董事会下设执行委员会，每个委员会每月召开例会一次，每一名董事负责1～2个委员会的工作。当委员会提出一项建议后，即呈交董事会批准。另外一项有力措施，就是派董事到他们特别感兴趣或者与他们专业相关的委员会中去。第二，港务局建立了一套议事程序，以使提议得到董事们的关注。提交董事会或其执行委员会的提议在呈交执行董事前先要经过文职人员数次检查。例如，财务董事要审查有关收入项目的所有提案，而总工程师则要审查有关建设合同的所有项目。每月的董事会例会前，所有的由相应的委员会审查过的项目，将包括在董事会的议事日程中。每项提议在得到董事会批准后，还要由州长认可方能生效。此外，董事与执行董事也经常采用非正式会议和谈话的方式，彼此交换意见，分享信息，这也是维系成功的工作关系的良好手段。⁽⁹⁾

2.1.2　英国国有经济历史变迁及其作用

2.1.2.1　英国国有企业的产生和发展

英国是第一个完成工业革命的资本主义国家，也在18世纪后期到19世纪前期这段时间内，迅速发展为世界第一强国。不过，二战后，英国经济先后遭遇了“滞胀”，其全球霸主地位遭遇了挑战。

英国国有化工业特别委员会对国有企业的界定是：“凡企业的董事会成员由内阁各相应大臣任命，其报告和账目由国有化工业特别委员会进行检查，年度收入不能全部或不能主要依靠国会提供或财政部门预付其资金的企业，均称国有企业。”⁽¹⁰⁾英国主要的国有企业包括英国邮政公司、电力委员会、国家煤炭局、英国国家石油公司、英国钢铁公司、英国莱兰汽车公司、英国宇航公司、英国铁路局等。⁽¹¹⁾这些国有企业数量不多，却垄断了全部的电力、煤炭、铁路、邮政、电信行业，控制了大部分造船、飞机制造和钢铁业，在汽车制造和石油生产中各占约1/3和1/4的份额。⁽¹²⁾

二战后，英国出现三次国有化浪潮。第一次国有化浪潮：1945—1951年，这次国有化浪潮主要发生在运输、能源、钢铁、银行等部门。第二次国有化浪潮：1964年，这一年，政府将许多已经完成私有化的企业进行了国有化改革。第三次国有化浪潮：1975—1979年，这一时期，英国国有化改革的主要方向是结构性改革，从一些基础领域逐渐扩展到新兴行业。

一系列的国有化改革使得英国的国有经济在其经济发展中发挥了重要作用。20世纪70年代末，英国议会通过一系列的国有化法令使国有企业在邮政、电信、铁路、煤气和电力等5大基础部门中所占比重均高达100%，同时在造船、飞机制造和采煤业具有相当优势，如航空和钢铁行业所占比重为75%，在汽车制造、石油生产中也有一定比例的份额，包括50%汽车工业、25%石油工业的产权也都归国有。当时国有企业的产值占全部工业产值的1/3左右，政府通过国有企业几乎完全控制了国家经济的命脉并左右经济的发展，国有企业产值占GDP的10.5%，职工人数占全部职工人数的81%，投资额占全部投资额的15.2%。⁽¹³⁾1981年，按不同分类方法排列比较英国最大的10家公司（企业），国有企业所占份额都是可观的：按营业额排序，3家国有化公司（电力委员会、邮政公司、国家石油公司）；按资本额排序，3家国有企业（电力委员会、天然气公司、邮政公司）；按职工人数排序，6家国有化公司（邮政公司、国家煤炭局、英国铁路公司、电力委员会、英国莱兰汽车公司和英国钢铁公司）。⁽¹⁴⁾

2.1.2.2　英国国有企业的组织方式

英国国有企业产权管理模式有三种：

1．产权完全处在国家预算控制下的国有企业⁽¹⁵⁾

这类企业没有独立法人资格，产权完全归政府相关部门管理。采取这种经营方式的国有企业主要是一些重要行业，例如从事科研与设计工作的机构、造船厂、兵工厂等⁽¹⁶⁾。例如，英国邮政总局的实际控制人是政府，这个企业的发展规划、工资方案等重要事宜都是由政府任命的管理委员会决定的。

2．国有企业

英国根据相关法律法规，会设立一些具有特殊法律地位的国有企业，这些国有企业具有独立的法人资格，在市场竞争中也会享受到政府给予的一些优惠政策，主要分布在工业行业中。

3．国有股份公司

国家只拥有一部分国有股份公司的所有权，这类企业占据了目前英国国有企业的大部分，比如英国电信管理局、煤气供应管理局、电力管理局、水利服务管理局。⁽¹⁷⁾在这类企业中，英国政府会明确规定，产品价格的上涨幅度必须低于同时期的通货膨胀率。对垄断行业的权利滥用进行制约，维护公众的利益。对于上市公司的监管分为两方面：一方面是控股；⁽¹⁸⁾另一方面是设立金股，所谓金股就是具有“一票否决”权利的股份，当国有股份公司的一些决策有悖国家利益或公众利益时，金股就会发挥作用，否定这些决议或方案。国有股份公司还可以转换为公私合营的企业，当发生股权转换时，国有股份公司就同样拥有法律地位了，也会具备一定的经营自主权。

2.1.2.3　英国国有企业的管理方式

虽然像大多数资本主义国家一样，在英国，私人资本是经济的基础，但是，企业仍然是决策的主体。⁽¹⁹⁾不同的是，政府在国有企业管理中有不同的方式和力度。英国政府在对待国有企业的问题上，秉承一个原则，那就是要把事关国有企业发展的重大问题决策牢牢把握在政府手中。⁽²⁰⁾只要符合这个原则，对于一些日常经营的问题，英国国有企业还是有一定的经营自主性的。对于一些日常经营问题，国有企业完全可以依照市场规则行事。在管理机制上，国有企业采取经理负责制，然后通过董事会建立起政府与企业的沟通桥梁，而董事会则由负责企业的部长任命。⁽²¹⁾无论国有企业如何管理，实际的决策仍掌握在政府手中，以更有效地行使国家意志，维护国家利益。⁽²²⁾

在英国，议会是国有企业的管理者，议会主要通过立法权的使用实现这一职责。为了更好地监督国有企业，议会成立了国企特别委员会。这个委员会主要的任务是对国有企业的一些重大问题进行把关，这些重大问题包括企业建立、撤销、归并、重组等。除此之外，议会还设立了财政文官事务委员会、公共会计委员会、雇主委员会等，这些委员会的设置帮助议会有效监督国有企业。

除了议会，政府的相关部门也会对国有企业进行专门管理，例如，能源部、工贸部等，这些部门对所管辖的国有企业具有人事任命权，主要负责董事长、副董事长和其他董事会成员的任命。这样，国家就可以通过掌握国有企业的人事而对国有企业进行精准控制。除了人事任命，政府控制国有企业的另一个途径是预算。国有企业的预算和决算需要提交财政部门和审计部门审核，重大投资项目也需要提请审批。不仅如此，国有企业的日常财务管理、盈余管理、年度报告等，也同样要征求政府意见。

2.1.3　法国国有经济历史变迁及其作用

2.1.3.1　法国国有企业的产生和发展

法国的国有企业发展开始于19世纪。当时国家干预主义理论的盛行，使得法国政府认为有必要通过建立国有企业加强国家管理。正是在这样的背景下，一大批国有企业建立起来。1919年，法国大力推行国有化政策，一些工业企业被收归国有。1929年，世界危机全面爆发，很多法国的私营企业濒临破产，法国政府为了挽救这些企业，向它们大批拨款，投资入股，催生了一批混合公司。第二次世界大战爆发后，为了保障战争需求，法国进一步加强了对工业企业的监管，通过投资入股等方式发展了一批混合企业。二战结束后，法国政府对国有企业的控制加强，并将国有化视为一种促进经济快速发展的手段。统计数据表明：“1982年，法国国有企业在钢铁行业的比重为80%，航空运输行业为87%；在邮政、电信、铁路运输、烟草以及煤气生产方面，国有企业的控制程度甚至高达100%；在基础化工、人造纤维、有色金属等行业，国有企业的比重也超过了50%；员工在2000人以上的工业企业全部为国有，投资额和营业额都占到了全国的40%，员工占全国就业人口的23%。”⁽²³⁾

法国国有资产和国有企业经历了从无到有、从扩张到收缩的波浪形历史演变过程。⁽²⁴⁾特别是1930年以来，法国的三次国有化浪潮使得其国有企业异常壮大，分布广泛。根据孟为民（2012）的数据，“到1983年，法国国有企业在职职工人数、企业数量、投资额、销售额及增加值等方面均达到了历史最高点。仅就工业企业而言，国有企业占职工人数的23%，投资额的28%，增加值的28%，固定资产的53%”。⁽²⁵⁾

法国国有企业发展的特点大致可以归为如下几点：第一，法国政府始终坚信政府对经济发展的强大助推力。1946年，计委正式成立，这个部门主要负责整个国家经济发展战略的制定，它不参与任何企业的经营运作，但却直接影响着各个企业发展的方向。⁽²⁶⁾第二，法国政府更倾向于建立大企业、大集团，认为法国航空公司、法兰西电信公司、法国电力公司等大型国有企业集团可以成为法国在国际发展战略的支撑点。第三，法国政府认为一些基础设施行业具有一定的社会责任，需要保障社会公众的利益，而私营企业是做不到的，因此必须交由国有企业经营，例如法国的国家铁路公司。第四，法国政府认为一些关系国家安全和主权的行业，例如国防，需要在前期投入大量的资本运营，具有明显的公共物品性质，这也需要在发展初期由国有企业承担起来，当企业运作起来后，国有资本才可以退出。

2.1.3.2　法国国有企业的组织方式

法国公有制企业分为国有国营、混合经营、国有民营、政府合同托管等多种模式。⁽²⁷⁾其中：国有国营企业中，政府投资比例高于50%，企业由政府负责经营，这类国有企业主要分布在一些基础设施行业和社会服务行业，例如铁路和邮政。混合经营企业中，政府仍然是主要的投资者，政府与其他投资者共同出资，共同管理，共同分红，共担损失。混合经营的国有企业又包括两种，一种是混合经营的中央企业，例如法兰西电信公司，另一种是混合经营的地方企业，例如巴黎诺曼底高速公路公司。国有民营企业中，政府是主要投资者，这类企业主要集中在一些新兴行业和支柱行业，例如圣戈班集团。⁽²⁸⁾

2.1.3.3　法国国有企业的管理方式

法国国有企业采取的是董事会、总管理处和职能部门三级结构，其中，职能部门主要包括人事部门、财务部门、薪酬部门、生产部门和后勤部门。法国国有企业的最高决策机构是董事会，董事会负责企业的最高战略决策、经管方向、收入分配等。法国董事会的构成也很有特色，在所有董事中，1/3是国家代表，1/3是职工代表，1/3是专家代表。其中，国家代表是国家指派的，职工代表是投票产生的，专家代表是选举产生的。⁽²⁹⁾法国国有企业中，许多高级管理人员来自政府机关，这也是法国特有的现象，即国有企业中担任高级职务的人员大多是公务员。⁽³⁰⁾财政部和行业主管部门也会派出一名董事作为自己的代表，来行使相应的权利。

法国国有企业并不具备完全自由的经营权，具体而言：第一，法国国有企业具备一定的中长期发展战略的制定权限，但最终决策权归国家。第二，法国国有企业具备决定雇佣人数、薪金调整的权限，企业员工的工资按照工龄等因素逐级晋升，另外，法国国有企业没有破产制度，这在很大程度上保障了员工福利。第三，法国政府对法国国有企业预算制度的规定因企业所处行业不同而有所差异，对于垄断性行业中的国有企业，预算的制定没有采取市场化原则，而只是做一个大概的年度收支预测；对于竞争性行业中的国有企业，其预算则需要按照市场化原则制定，然后提交审核，通过反复多次的磋商才能最终确定。⁽³¹⁾法国政府对国有企业的这些限制，多多少少会使企业在生产经营的过程中缺乏竞争力和动力。从国有企业的经济效益看，一些非竞争性行业的国有企业的经营效率并不高，而且经常亏损，例如铁路和邮政，而一些竞争性行业的国有企业的经营效率还是比较高的，例如银行和电力。

法国国有企业的分配关系有两个层次：一是国家与企业的分配关系，二是企业与全体职工的分配关系。⁽³²⁾在第一个层次上，国家对国有企业工资总额实行预算管理。企业和财政部之间有一个行政性工资谈判，企业没有自主权，即使企业效益好，也不能增加很多工资，以免私有企业攀比。⁽³³⁾如果国有企业要涨工资总额，需要通过如下三个步骤完成（见图2-1）：⁽³⁴⁾