第二节 分析框架的提出
在第一章，本书已对“中小学办学自主权”这一核心概念进行了界定，然而如何深入解析这一概念并在相关理论的关照下构建分析框架对于整个研究具有更加重要的意义。在教育改革向前推进、不断深化的过程中，人们逐渐意识到，教育事业是一项复杂的系统性工程，其内部各个组成部分密切联结、互相影响。同时，作为一个重要的社会部门，教育事业的发展与变革又与其他社会部门有着千丝万缕的复杂联系。教育领域若要发生真正的改变，必然受到其他社会部门与整体社会环境的影响和制约，仅凭教育部门单方面的改变与努力，教育改革很难取得真正意义上的成功，这也往往是致使改革推进者“信心不足、望而却步”[42]的重要因素。教育问题虽然发生在教育领域内部，但它嵌入社会结构之中并深刻受其制约，[43]因此教育事业的生存与发展、教育改革的成功有赖于社会其他部门的共同配合与支持。对于本书而言，中小学的办学自主权问题，其实质在于中小学如何在平衡各方因素的前提下为学校的运行与发展争取适宜的自主空间，这就涉及学校与外部环境关系、学校发展中的主要矛盾、学校内部民主机制构建等问题的讨论，而这些问题的分析与回答，也并非单纯的教育研究的视角与教育学科理论可以给予的。因此笔者认为，在建构本书分析框架过程中，应将视野投向更广阔的学科领域以寻找研究“办学自主权”问题最为适切的研究理路。基于此，本书以政治学的方法为主引，糅合社会学、管理学等相关理论的辅助，并结合教育学视角下的中小学办学实践，层层整合、归纳，最终形成了中小学办学自主权研究的分析框架。
一 政治学“权力分析法”的启发
本书以辩证唯物主义认识论为研究方法的哲学基础，也即认同世间万物相互联系、相互制约，并处于永不停息的发展与变化之中，进而推动了客观世界向前迈进的脚步。当我们把视角缩放到人类所处的社会，便能发现各种社会现象均是不同社会力量相互作用的产物，是这种相互作用致使人类社会发生变化、实现进步。就像恩格斯所描述的，这是“一幅由种种联系和相互作用无穷无尽地交织起来的画面”，在这样的图景中，“一切都在运动、变化、生成和消逝”。[44]由此出发，“权力”也是社会现象的一种，存在于社会关系网络之中，两种力量相互作用若不平衡，一方主导、控制另一方，便形成了“权力”。政治学科以一种极其敏锐的眼光，认为“权力”就是“事物之间相互作用的力量”，[45]从而揭示了人类社会中“权力”的本质。作为一种力量，权力的作用就是通过不平衡的相互作用中的主导地位，达成期望中的特定结果从而实现自身的利益或目标。由此可见，“权力”是一种非常宽泛且灵活的概念，在人类社会中存在着各种各样的权力，根据权力的性质、结构、作用方式等因素，我们可对权力做出各种各样类别的划分。因此，研究权力问题，既要有方法论的指引，又要结合具体所研究权力的特性进行分析。
从一般意义上来讲，政治学就是研究政治的学科，权力问题是政治学的主要研究对象之一。[46]长期以来在不断发展的历程中，政治学对于权力问题的研究形成了一套相对成熟的分析理路。虽然政治学对权力问题的解析大多聚焦于政治权力，与本书所关注的办学自主权在概念、本质特征以及作用对象上都相去甚远，但在方法论意义上，政治学的“权力分析法”能为本书分析框架的构建提供不可或缺的借鉴与启发。具体言之，政治权力分析的基本理论框架是从“政治权力”这一概念工具出发，进而建构了以政治权力主体、政治权力行为、政治权力关系以及政治权力运行机制为主要维度的理论框架。[47]对于政治权力主体的剖析，其主要意图是明确权力能量的来源问题。任何一种权力作用的发生，均源于主体间的不平衡性，解释政治权力的来源，也就是要找寻在不同的政治主体之中是哪一方处于主导地位，并以其主体的能动性促进能量向权力的转化，进而实现其目标或利益。对于政治行为的梳理，其主要目的是归纳权力产生之后，权力主体如何借由权力能量的发挥作用于客体，客体又是如何反作用于权力主体的，这其中又涉及权力作用得以发挥的条件、过程以及不同的作用模式等问题。对政治权力关系的描述，本质上就是在描绘政治活动中各个政治实体以政治行为为作用中介发挥各自能动性的过程中所形成的关系格局，对这一格局的描绘有助于我们更加深入地分析各个政治实体的利益诉求以及权力在这一格局中发挥作用的途径与形式。研究政治权力的运行机制，就是发现政治权力运行的逻辑形式与内在规律，从而在整体意义上深化对政治权力的认识与研究，这其中又关涉对于政治权力结构及其功能转化机制、权力能量形成机制、权力运行的原理等问题的探讨。以上四个方面整合在一起，就构成了政治权力结构的整体样态，也建构了政治权力研究的基本理论框架。[48]
中小学的办学自主权在本质特征上与政治权力有着显著的差别。权力分析法虽然只是聚焦于权力的研究，但它在权力研究的方法论意义上有一定的应用价值，对于本书分析框架的建构给予了至关重要的理论观照。更加重要的是，具体到中小学办学自主权，其权力主体、权力行为、权力关系以及运行机制均须结合办学自主权的本质特征、学校办学的具体内容等因素加以分析和探讨。政治学的权力分析法对本书最大的价值在于其提供了权力问题研究相对成熟的分析理路，是一种高位的方法论指引，却并不能简单嫁接到中小学办学自主权的研究中来。基于此，如何在权力分析方法与中小学办学自主权的具体特征之间实现方法与逻辑的对接、理论与实践的对接是本书在下一环节应明确的关键性问题。
二 “中小学办学自主权”的分析框架
笔者在绪论部分已经提及，“办学自主权”在我国的文化语境中是对各级各类学校享有权利的一种笼统概括，目前并没有一个公认的、确切的统一界定。在这样的前提下，研究者对核心概念的界定与剖析对于整个研究就更为重要。因此，在提出中小学办学自主权研究的分析框架之前，应再次回归对中小学办学自主权的基本概念的检视。我国《教育法》对学校及其他教育机构所能行使的一系列权利做出了规定：按照章程自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者；对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分；对受教育者颁发相应的学业证书；聘任教师及其他职工，实施奖励或者处分；管理、使用本单位的设施和经费；拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉；法律、法规规定的其他权利；国家保护学校及其他教育机构的合法权益不受侵犯。[49]这是一个对各级各类学校享有权利的概括性规定，是一个法律意义上的概念。然而本书认为，学校所谓“办学自主权”，并不能等同于法律规定的这一系列“权利”，因为此处的“权利”是一种更加宽泛的概念，当具体到“公办中小学”，具体到“办学”行为，这一系列“权利”则有着更加有针对性的内涵指向。英文的表述给予了我们对于这三个概念最为直观的区分：“权利”是“Right”，“权力”是“Power”，而“办学自主权”是“Autonomy”。为避免概念上的混淆，笔者认为应先对“权利”、“权力”与“办学自主权”这组概念进行辨析。
（一）“权利”与“权力”的概念辨析
1.权利
在一般意义上，“权利”是一种法律概念，它表示的是由法律公正认可和保护的某种利益。[50]在政治哲学的语境中，“权利”表示由某种制度安排而得到的保护和尊重、提供给个人的受到法律保障的某种利益、反映个人价值的合理正当要求等。[51]在法理起源上，权利就是作为自然人所固有的自由与权利，当过渡到公民社会，权利也就是作为公民所拥有的基本权利。大多数国家的宪法或基本法，均对其国家公民所享有的一系列权利做出明确的规定，在诸如《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》等国际人权文献和公约中，对于公民的基本权利如自由权、社会保障权、受教育权、生命权、人身安全权、名誉权等权利也有所规定。[52]在这些权利中，除了如选举权、被选举权等政治权利，其他的各项权利并非国家宪法或法律才能够赋予，而是作为自然人的存在与生俱来的自由与权利，是最为基本的人权。简而言之，利益是权利的核心，权利就是经过社会的权衡、协调、界定后得到公认并受到保障的利益，而权利的界定与保障，其背后的作用力量则来自权力。[53]
2.权力
“权力”通常来说指的是国家权力、政治权力这一类的公共权力，这是一种法律意义上的表述，因为这些权力必须通过特定的权力主体，经由相应的法律程序授予。同时，这类权力所行使的范围、方式也都以法律条文的形式明确规定下来，从而彰显其权力来源的正当性与权力运行机制的合法性。
对权力的理论界说以德国社会学家马克斯·韦伯的观点最具代表性意义，他认为“权力”就是社会交往中某一方的意志强加于另一方行为之上的可能性，[54]是一种控制力或威慑力。在韦伯的权力学说中，权力所涉及的现象与范围都非常宽泛，而非单一的公共权力。同时，权力作用中的两方主体也不是被动接受某种安排，均是有意识选择的结果，因此韦伯所说的权力在本质上是一种社会关系。法国思想家福柯（Michel Foucault，1926～1984）提出“微观权力理论”，认为看待权力问题并不应仅仅与国家机器联系起来讨论国家权力，主张把关注的重点放在权力运作的方式上，以一种具体化的、微观的视角从权力的底层去理解权力，因此他运用谱系学的方法对各种权力关系现象进行分析以解释权力在微观层面的运行机制。[55]同时福柯认为，权力并不属于某一个人或某一个组织，且权力并非静止不动的，而是处于一种常态化的流动过程，这种流动又往往受制于不同个人、组织、机构之间对话、协商与竞争的方式。[56]其后，美国社会学家丹尼斯·朗（Dennis Hume Wrong）在其著作《权力论》中提出权力是对他人产生预期效果的能力，是一种过程性的能力。他将权力明确划分为“控制权”（Power over）与“行动权”（Power to），前者就是特定社会关系下的权力也即政治权力，后者是一般意义上的作用于他人的能力的权力，是一种泛化的权力。[57]
（二）中小学“办学自主权”的概念检视
笔者认为，“办学自主权”（Autonomy）是一种相对特殊的概念。本书对于办学自主权的讨论，是将其定义为“权力”，被包含在法律规定的学校“权利”之中。在“办学自主权”的权力类属上，本书倾向于将其纳入丹尼斯·朗权力理论下的“行动权”的范畴。基于此，“办学自主权”是一种各级各类学校在符合相关法律法规和政策规定的前提下，自主确立办学目标、规划学校发展，自主安排教育教学活动，同时在学校人事管理、财务管理以及招生事务上拥有一定自主空间的专门权力。本书将公办中小学的“办学自主权”进一步划分为“人事自主”“财务自主”“招生自主”“课程教学自主”“发展规划自主”五个权力要素，每个要素再具体分解为学校在各项事务开展中的自主权力。在五个权力要素下，笔者将“办学自主权”共拆解为32项二级指标，以深化、细化、具体化对“办学自主权”问题的分析，具体将在本书后续章节中做出详细阐释。
（三）中小学办学自主权研究分析框架的提出
前文已提及，本书分析框架的建构最为重要的启发源自政治学研究中的“权力分析法”，也即以权力主体、权力行为、权力关系以及权力运行机制等四个要点为主要分析维度的结构化理论工具。具体到中小学办学自主权的研究，在“权力分析法”的分析理路的指引之下，仍需结合中小学办学的具体内容对这一理论工具进行重构。本书从“办学自主权”这一基本概念出发，构建了以“权力主体”“权力要素”“主体间关系”“保障机制”为主要分析要点的四维分析框架。如图2-1所示，在“权力主体”部分，将主要对公办中小学的法律地位、中小学办学自主权的权力来源、中小学办学自主权权力主体的特殊性进行分析；在“权力要素”部分，本书结合中小学校的办学实践，将办学自主权具体划分为“人事自主”“财务自主”“招生自主”“课程教学自主”“发展规划自主”五个维度，每个维度下又细分若干个具体的指标，通过大样本的问卷调查、访谈等形式，力求得到相对贴近现状的，对中小学在各项事务上的自主程度以及学校内部权力运行的描述；在“主体间关系”部分，本书将以学校为中心，分析在办学过程中各个参与主体与学校之间的关系，具体而言，涉及“政府角色之于学校”“学校角色之于政府”“家长角色的意涵解读”“社会组织参与学校评估监测的价值所在”等四个部分。结合实证调查的发现，在对中小学办学自主权“权力主体”“权力要素”“主体间关系”三个要点分析的基础上，本书将目前豫中地区中小学校办学自主权存在的问题进行提炼、抽取与归纳，作为对研究框架下最后一个要点“保障机制”进行分析的重要基础。
在“保障机制”部分，本书针对前三个要点分析中所凝练的现存问题，从“法律层面的保障”“制度层面的保障”“学校层面的内省式保障”三个层面对当下公办中小学校办学自主权的保障机制进行了探讨。
如图2-1所示，整体言之，对于中小学办学自主权问题的分析，以中小学的“办学自主权”为核心概念，以“权力主体”“权力要素（行为）”“主体间关系”“保障机制”为分析框架的四大要点，由对中小学办学自主权“权力主体”的分析过渡到对“人事自主”“财务自主”“招生自主”“课程教学自主”“发展规划自主”等“权力要素”的逐个解读，并在此基础上剖析学校办学自主权运行关涉的几类重要主体、分析主体之间的关系。最后，在提炼前三个要点分析中所凸显的一系列问题的基础上，探讨在当前大环境下具有现实意义的公办中小学校办学自主权的保障机制。
图2-1 中小学“办学自主权”分析框架
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[38] 蒿楠：《论教育治理体系下的学校自主发展》，《教育理论与实践》2016年第29期，第10～11页。
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[43] 庄西真：《教育政策执行的社会学分析——嵌入性的视角》，《教育研究》2009年第12期，第19～24页。
[44] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社，1995，第359页。
[45] 李景鹏：《权力政治学》，北京大学出版社，2008，第27页。
[46] 王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社，2005，第15页。
[47] 李景鹏：《论权力分析在政治学研究中的地位》，《天津社会科学》1996年第3期，第22～25页。
[48] 李景鹏：《权力政治学》，北京大学出版社，2008，第17～225页。
[49] 《中华人民共和国教育法》（1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改部分法律的决定》第一次修正，根据2015年12月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议《关于修改〈中华人民共和国教育法〉的决定》第二次修正），中华人民共和国教育部网站，2015年12月28日，http：//www.moe.gov.cn/s78/A02/zfs__left/s5911/moe_619/201512/t20151228_226193.html。
[50] 〔英〕戴维·M.沃克：《牛津法律大辞典》，北京社会与科技发展研究所组织翻译，光明日报出版社，1988，第773～774页。
[51] 〔英〕戴维·米勒、〔英〕韦农·波格丹诺编《布莱克维尔政治学百科全书》，中国问题研究所等译，中国政法大学出版社，1992，第661页。
[52] 杨海坤：《宪法基本权利新论》，北京大学出版社，2005，第5页。
[53] 漆多俊：《论权力》，《法学研究》2001年第1期，第18～32页。
[54] 〔英〕戴维·米勒、〔英〕韦农·波格丹诺编《布莱克维尔政治学百科全书》，中国问题研究所等译，中国政法大学出版社，1992，第595页。
[55] 〔法〕米歇尔·福柯：《必须保卫社会》，钱翰译，上海人民出版社，1999，第26页。
[56] G.Danaher，T.Schirato，J.Webb，Understanding Foucault，SAGE Publications，2012.
[57] 〔美〕丹尼斯·朗：《权力论》，陆震纶、郑明哲译，中国社会科学出版社，2001。