第一节 理论基础及其适切性的探讨
一 政府本质与职能的理论界说
笔者在绪论中已指明，本书中的“中小学”特指公办中小学。“公办”这一特性就决定了学校是由国家和地方政府所举办的，办学所需的各项资源依靠国家财政供给，同时学校各项事务的运行接受政府的监管。那么，当我们谈及落实和保障中小学的办学自主权，改革的行为主体其实是政府和教育行政部门，而非学校。如此一来，研究公办中小学的办学自主权问题，必然涉及政府对学校管理边界的问题，以及相关的政府学校关系、政府职能变革等研究问题。因此，政府本质与职能的相关理论，是本书在讨论政府与学校权力边界划分时的重要理论依据。英国学者穆勒（J.R.MacCulloch）在其著作中曾指出：“在我们这个时代，无论是在政治科学中还是在实际争执中，争论最多的一个问题就是，政府的职能和作用的适当界限在哪里。”[3]纵观中外各国的发展历程，政府职能的变革是基于特定国家与特定阶段的具体情况而不断调整、不断变化的动态的过程。因此，在人类社会发展史上并不存在某种固定的政府职能边界划分的最佳模式，仅能在具体到特定的国家或地区的特定历史阶段时，在具体的社会文化背景下，寻找到某种相对合理的权力配置模式。也正是因为如此，学界对于政府职能的探讨从未停止过，相关的理论也一直处于发展和修正之中。
“政府”这一概念的含义有广义与狭义之分。广义的“政府”是国家立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的综合，是社会公共权力的代表；狭义的“政府”仅指国家政权机构中的行政机关。[4]在本节对于政府本质与职能的探讨中，“政府”主要取其狭义的概念，而“政府职能”也就是指国家行政机构根据国家与社会发展的需要，依法承担的职责和发挥的功能。[5]对于政府的起源问题，从古至今政治思想家与哲学家从不同的视角出发，留下了许多经典的解释。
古希腊以柏拉图（Plato，公元前427～前347）和亚里士多德（Aristotle，公元前384～前322）为代表的哲学家，主张人与动物最为本质的区别就在于“人是天生的政治动物”，[6]人类需要社会化和政治化的生活，政府也即人类发展自然需要的产物。中世纪以奥古斯丁（Saint Aurelius Augustinus，354～430）为代表的政治思想家推崇基督教义，以“神权论”来解释国家与政府的起源，认为国家与政府是上帝造物的一部分。17～18世纪，以霍布斯（Thomas Hobbes，1588～1679）、洛克（John Locke，1632～1704）、卢梭（Jean-Jacques Rousseau，1712～1778）与康德（Immanuel Kant，1724～1804）为代表的学者从“社会契约论”的角度来讲述政府的起源。社会契约论认为，国家和政府本质是一种具有自我意识和生命意志的人为集合体，每个成员都将自身以及自己一切的权利置于这一集合体之中，接受集体公共意志的领导，集合体又以公共力量保障每个成员的人身和财产权利，同时使每个成员在联合的过程中仍可保持原有的自由，并只服从于自己的意志。[7]然而，社会契约论无法回答或无法达成一致的是，在订立社会契约时，政府的权力边界如何确立、如何划分可让渡与不可让渡的权利；同时，在社会契约论的体系之下，个人是一种理想主义的、作为集体一分子的角色，但是现实生活中的个人总是具体的、现实的，大多时候是从个人利益出发的，这就与理想中的社会契约下的公共意志产生了矛盾与冲突，致使“契约”只能停留在理想主义的话语之中。随着时间的推移与人类社会的愈加复杂化，对于政府本质与职能的讨论渐渐出现了多元的视角。例如，亚当·斯密（Adam Smith，1723～1790）从法律哲学的视角对政府的本质进行深入分析后提出，政府的权力在理论和实践上都必须有一个明确的界限，同时必须遵循一定的规则去运行，否则必然遭到个人或团体不同形式的抵抗，而且并不存在某种依据去证明这种抵抗是不正当的。由此，亚当·斯密认为社会契约论存在本质上的逻辑缺陷，进而提出政府得以建立就是在本质上遵循了“权威原则”与“实利原则”。“权威原则”即政府成立的重要前提之一是能够得到民众的普遍认同与服从；另一个重要前提是“实利原则”，即民众服从政府的统治意味着每个个体能够从这种服从中得到切实的利益，唯有建立在实质性利益的基础上，政府才得以建立。[8]进入20世纪后，以凯恩斯（John Maynard Keynes，1883～1946）为代表的新古典自由主义经济学家开始将政府作为影响社会经济活动的重要变量引入研究领域，研究者开始探讨政府为何会失灵、政府应该在经济活动中发挥什么样的作用等问题，至此政府的本质与职能又在经济学的视角下得到了关注。现有的“公共选择理论”与“新制度经济学”相关理论从经济学的角度阐释了政府特有的区别于公共利益的特殊利益；同时，政府也可在市场因素无法发挥作用的情况下提供公共补给以弥补市场的不足。此外，在社会中各种以合作为基本形式的最优选择的形成过程中，政府往往是推动各种合作的最佳力量，通过制定各种规则，实现社会经济产出的最大化。[9]世界银行于1997年在其发布的报告中明确指出，现代政府若要扮演好其角色，应至少能够胜任五项基本任务：建立完善的法律体系、维持稳定有序的政策环境、投资建设社会基本服务设施、扶持弱势群体以及保护生态环境。[10]
从不同时期对于政府本质与职能的讨论可以发现，政府的职能处在动态的发展与变化之中，其演变趋势往往与外部环境的变化密切相关，因为政府职能本身就是政府与外部环境在互动中维持动态平衡的行为模式，且政府职能演变过程背后潜在的推动力量也是一定时期内外部环境中突出矛盾的集中体现。在以畜牧业和农业为主要生产方式的奴隶制或封建制的国家，社会分工相对单一，政府最为鲜明的存在意义是其在一定时期内强有力的统治职能，而社会管理与社会服务的职能相对较为落后。进入近代工业社会以后，西方资本主义国家在对内阶级镇压、对外侵占掠夺的过程中依然保持着强大的统治职能，然而随着社会经济的迅速发展及其带来的社会公共事务种类的细化与总量的增加，国家在这一阶段的社会管理与社会服务职能逐渐趋于明显，并愈加被强化。而自20世纪两次世界大战结束以来，一批社会主义国家兴起后其政府职能由初期的以统治职能为主逐渐也向以社会管理职能为主转变，与西方国家表现出一定的一致性。总体而言，社会经济的发展进步致使社会分工愈加细密，政府职能的发挥也随着时代前进的脚步愈加科学和严密，总体呈现出政治统治职能的逐渐减弱以及社会管理职能逐渐强化的大趋势。我国自改革开放以来就逐步迈出了转变政府职能的脚步，在十八届三中、四中全会以后，政府对于其职能转变的实施思路更为清晰，态度也更加坚定。本书对于中小学办学自主权的探讨，也正是在这样的宏观背景下展开的。学者钱振明曾指出，政府职能系统的内部具有一定的层次性，致使政府职能的发展是分层次进行的，同时也是一个循序渐进的过程。[11]从现实层面看，虽然国家层面的改革方向明晰了、政策出台了，但具体到地方层面、学校层面，其具体的实现机制却无法自然而然地形成并有效运转。笔者认为，在研究中小学办学自主权这一教育实践领域的研究问题时，应在把握现象的前提下透视其本质，并逐层剖析，挖掘其本源。从目前外部环境看，对于中小学办学自主权的落实和保障最为显著的影响因素依然是政府的管制，后续章节中会针对实证调查的结果对此做更为详尽的阐释。基于此，对于政府本质与职能的探讨成为本书重要的理论基础，而当代在政府管理领域最具代表性的当数新公共管理理论及由其发展演化而来的新公共服务理论，为本书在探讨中小学办学自主权问题中政府的角色与职能定位提供了相应的理论依据。
（一）新公共管理理论
新公共管理（New Public Management，NPM）理论是20世纪80年代以来发端于西方国家公共管理领域的一种新的范式，在此之前，马克斯·韦伯（Max Weber，1864～1920）的“官僚制”与伍德罗·威尔逊（Thomas Woodrow Wilson，1856～1924）提出的政治行政二分法在很长时间内是西方各国所信奉的经典。从20世纪70年代开始，西方国家在政府管理的过程中，开始面临诸如机构臃肿导致的效率低下、经济低增长导致的高失业率与“滞胀”等危机，使得民众对于政府的信任危机愈加凸显，人们开始重新思考政府的角色与职能定位问题。传统的公共行政学难以针对新的问题与外在环境的变化给出有效的回应与适切的理论指导，以效率导向为主要特征的传统管理主义再次得到社会的关注，在吸纳了企业管理理论、公共选择理论与经济学理论的基础上，引发了新公共管理思潮引领下的政府改革运动，此间诞生的新公共管理理论也得以成为近年来在世界范围内影响各国行政革新的主导性理论之一。然而，新公共管理理论并不是一个非常明确的、有着严格界定的概念，而是西方国家于20世纪80年代以来公共行政改革的一种理念或模式，因此我们很难对其做出归纳性的概念界定，专家学者对于新公共管理理论也持不同的观点（如表2-1所示）。
表2-1 新公共管理理论的代表性观点
表2-1 新公共管理理论的代表性观点-续表
从中西方学者对于新公共管理理论的诸多观点来看，新公共管理简单来讲就是将私营企业的管理模式引入公共部门，使政府的管理行为得以应对市场化的发展，并在此过程中借由信息技术与网络的使用，重构组织管理模式以增强政府的活力、保障公共服务的品质并促进政府管理效能的提升。[12]然而，新公共管理理论在其发展后期受到了许多质疑与批判，其主要原因是新公共管理对于政府管理职能的探讨均基于一个基本假设——公共部门与私营部门的管理活动没有实质性的差异，因而把绩效、产出等作为政府管理的价值取向，却忽略了政府作为国家管理者应秉持的公平、正义等价值取向。不管是在理论层面还是实践层面，公共部门的管理与私营部门的管理，其差异是显而易见的。简单以私营企业管理模式替代政府公共管理模式，势必会导致以民主政治为意涵的公共性的缺失，而公共性的缺失进而带来的是公共行政合理性与合法性的丧失。[13]政府领导并非企业家，公共管理人员也并非市场活动中的理性经纪人，因此为社会公众谋求公共利益是其根本上的价值出发点，而非实现个人利益的最大化。同时，公共管理部门在组织运行中往往面临着复杂多变的政治环境，致使公共管理人员在工作开展过程中所需的知识、经验、技能等均与私营部门的管理人员存在显著差异。
新公共管理理论固然存在着内在局限性，其支持者也并未能对其缺陷做出修正，然而作为公共管理理念、方式上的一次具有根本性意义的方向性调整，新公共管理理论可用于探讨教育改革和教育管理问题。自我国经济体制由传统计划经济向市场经济过渡以来，中央政府在不同时期多次出台相关政策，推进教育行政权力由中央政府向地方政府的转移，由地方政府向不同类别学校的转移，以刺激地方与学校办学的积极性、提高教学效率。同时，我国自2009年起在全国义务教育学校范围内实施绩效工资制度，[14]将绩效考核的结果作为发放教师工资的主要依据。具体到本书，新公共管理理论的基本主张也将为相关问题的阐释提供适切的理论支撑。当前公办中小学的生存与发展面临着前所未有的复杂局面，行政指令、市场因素、家长与社会力量的介入都会给学校的管理带来种种冲突与困扰，多方力量交互在学校场域之中，如何扮演好一个协调者的角色，成为学校适应外在环境的变化、处理好多元主体间的关系、集各方资源办好学校的重要因素。在这个意义上，新公共管理理论所倡导的在公共事务管理中吸纳私营企业的管理理念对于学校在当前环境下的组织发展能够产生一定的启发。
（二）新公共服务理论
新公共服务（New Public Service，NPS）理论最初是以珍妮特·V.登哈特（Janet V.Denhardt）与罗伯特·B.登哈特（Robert B.Denhardt）为代表的学者基于对新公共管理理论弊端的批判与反思而提出的。如果说新公共管理理论认为政府的职能是“掌舵”而非“划桨”，那么新公共服务理论的基本主张则是政府的职能在于“服务”而非“掌舵”。相对于新公共管理理论，新公共服务理论是对顾客理念的一种背离与超越，是对公民价值和公众利益的一种回归。具体言之，新公共服务理论的七大基本原则如表2-2所示。
表2-2 新公共服务理论的基本原则
由这七大基本原则可以得出，新公共服务是阐释公共行政活动在以“公民”为中心的治理系统中所扮演角色的一种理论，[15]其理论基础已经由新公共管理理论的企业管理理论、公共选择理论与经济学理论转向了民主公民权理论、社区与公民社会理论、组织人本主义思想与后现代的话语理论。[16]新公共服务理论以“公民”说为主要特征，强调公共利益，并把为公众服务作为政府履行职能的规范性基础与根本的价值指向。对公民权利的高度关注使得新公共服务理论的支持者坚信公共机构只要做到尊重公民、坚守公共价值，通过合作与共享等方式维持组织的运行，组织目标最终就能够达成。新公共服务理论认为，公民实现其权利的主要途径是积极参与公共事务，这种参与一方面可以使决策过程相对透明化，一定程度上防止公民权利受到侵犯；一方面也可通过民主决策机制的构建提升政府决策的合理性与合法性。
然而，新公共服务理论也并非没有争议，它对于其核心概念“公民”并未做出明确且深入的界定。从其理论支持者的相关表述来看，“公民”的形象都带有一定的理想化的特征，似乎是一种被刨除了个人利益的群体，这相对于新公共管理理论中“顾客”的说法有很大的差异性。但从实质上讲，不管是“公民”还是“顾客”，其指代的是同一个群体——政府回应的对象。新公共管理理论是把政府的回应对象当作一个群体概念去解释的，“顾客”说代表的是政府公共内在管理理念的变革；而新公共服务理论是以个体为单位去解释政府行为的回应对象，以“公民”说强调公民对公共事务的参与，凸显其对民主与公共价值的追求。不管是“顾客”还是“公民”，这个群体的特性不会因其名称、定义的不同而产生任何差异，从群体的角度出发需要强调其公共价值，从个体的角度出发也不能忽视公民个人利益。从这个意义上看，新公共服务理论可以看作对新公共管理理论的一种补充，二者之间虽存在价值出发点的背离，但若以一种整合的眼光去看待，既关注公共管理效率，又强调民主与公共价值，或许可以建构一种更为完善的公共行政模式。
对于本书而言，新公共服务理论的价值与启示主要在于其追求公共利益、凸显公民权利、强调民主协商的服务理念。当服务理念被政府采纳，直接推动的是服务型政府的构建。在新公共服务理论模式下，政府及公务人员与社会公民之间是公共服务的提供者与公共服务的受益者的关系，公民在这一体系中处于主人翁的地位。服务型政府行使公共权力的主要价值指向是实现公共利益的最大化，为公民参与公共事务开辟渠道，为公民的生存与发展谋取福利。文化教育事业是政府的一项基本职能，而从我国传统来看，教育事业的开展往往需要政府在资源上的大量投入与政策上的大力保障，因此当教育发生大的变革，几乎都与政府职能转变或国家层面路线、方针、政策的变化密切相关，这也更加印证了政府角色定位及其行政理念对于教育行政管理体制改革的重要影响。从新公共服务理论的价值理念出发，学校在根本上是以个体的成长与适应社会为己任的社会组织，如果说社会的责任是“致力于它的所有成员的圆满生长”，[17]那么学校教育就是社会履行这一责任的主要途径与手段。由此一来，满足民众对教育的需求就成为政府在教育领域公共服务的最主要职责，对学生及其家长负责应成为学校办学的最主要目标，学生的学业成就与综合素养的提升也应成为衡量学校办学水平的最重要指标。新公共服务理念下的教育公共服务，相较于过去更加强调政府在教育活动各方利益主体之间的协调作用，而非单纯追求教育效益，政府对于教育公共服务的供给也以公民理念为根本出发点，以民主精神为基本价值前提。
二 学校运行与发展的理论视界
研究学校的办学自主权，本质上是研究学校的发展，尤其是自主发展的问题，因此展开相关问题的研究必然有赖于学校发展、学校运行等相关理论的支撑。在教育社会学的视角之下，教育是一种复杂的社会现象，且“教育的作用是使人社会化”。[18]学校作为承担社会教育使命的主要机构，在整个教育体制中处于主干地位。不同层级、不同类别的学校在传递社会文明遗产与价值观念的同时，也担负着不同阶层、不同群体对于学校教育的期许以及使全体社会成员实现社会化的使命。因此，作为社会的有机组成部分，除了学校组织的运行与发展无法独立于社会政治、经济与文化等因素的影响之外，我们也无法摒除这些因素单独探讨学校相关问题。但同时，学校又是一个具备相对自主性的组织，不同于一般意义上的科层制的组织机构，有其自身独特的运行规律。学者吴康宁认为，学校的组织结构存在着一定的异质性，学校场域内的两股主要力量——学生与教师所代表的文化内涵有着显著差异。教师文化是一种“规范性文化”，也是一种“权威性文化”，而学生文化更为显性的特征是一种“需求性文化”。[19]显而易见地，这两种文化背后的两个群体有着相异的诉求与社会属性，双方在一定程度上存在着潜藏的冲突与对抗。学校的任何一项改革举措或是教育教学活动，对教师群体与学生群体有着不同的影响与意义，这也从根本上导致了学校发展所谓“共同愿景”的勾画往往沦为空谈。此外，由于校长、教师等人员具备很强的专业性，学校组织内部往往存在着多个权威中心，且这种隐性的影响力往往不服从于学校组织的科层制秩序，致使专业性与科层制的冲突也往往会干扰学校正常的管理秩序。
不管是外部环境施加于学校的各种影响，还是学校组织本身的独特性与复杂性给学校管理带来的种种困扰，都导致了学校组织的运行、发展与变革是一个极其难以找寻普遍规律的过程，每一所学校面临的外部与内部问题也千差万别。当涉及学校的办学自主权问题，学校各项事务的自主程度、自主权的大小、校长和教师对于自主权的满意程度，甚至制约学校发展的是不是办学自主权问题都无法一概而论。看待问题的出发点与视角往往在很大程度上影响了人们的主观判断，对特定的某所学校而言，由学校管理者的角度出发、由学生与家长的角度出发、由教育行政部门的角度出发，或是由其他社会部门的角度出发，其关注点和利益诉求有所不同，也就很难在某一问题上达成一致。因此，研究学校组织的运行和发展，若仅从某种单一的视角出发便会存在很大的局限性，这就要求研究者需通过多重视角去分析、观察学校运行中的各种因素。在这个过程中，理论的意义就是能够为研究者以及从不同视角出发的利益群体提供可以借鉴的概念框架及分析问题的思维路径，以更加理性的眼光洞察学校运行中的“黑箱”。在本书中，剖析学校自主权与发展的相关问题，主要依托的是组织理论与变革理论。
（一）组织理论
组织是人类为了达到某些特定目标而建构的社会单元，[20]在高度组织化的现代社会中，学校也是各类组织中的一种。研究学校的办学自主权问题，其本质是学校组织如何在适宜的自主空间内取得最佳的学校效能，以最优的方式实现人才培养目标的问题。虽然自主权问题所涉及的影响因素相当复杂，但办学行为过程的发生主要是在学校场域内，是以学校组织为主要载体的，这就决定了对于办学自主权问题的分析要以学校组织的性质、结构、特征等因素为讨论的前提。组织理论（Organization Theory）所研究的对象就是人类社会中的各类组织，英国学者D.S.皮尤将组织理论界定为研究组织的结构、职能、运转，以及组织中的群体行为、个体行为的知识体系。[21]自20世纪初诞生以来，组织理论在历经百余年的发展中不断移植、演绎，从最初应用于工业领域逐步渗透入其他社会领域，为各类组织的研究提供了较为清晰有序的分析思路。组织理论作为对社会组织的本质及运行规律进行研究的知识体系，其本身随着社会发展与文化变迁在不断地修正与完善。综合考虑历史阶段、理论内容等划分标准，我们认为组织理论的发展演变大致可划分为古典组织理论时期、行为科学理论时期、现代组织理论时期与组织理论发展的新时期。
19世纪与20世纪之交，古典组织理论的形成与发展以马克斯·韦伯的科层制理论、亨利·法约尔（Henri Fayol，1841～1925）的组织过程理论与弗雷德里克·泰罗（Frederick Taylor，1856～1915）的科学管理理论为主要代表，其主要特征是以管理学的理念研究组织问题，组织仅仅是作为一种管理的方式与手段而得到重视。泰罗和法约尔的理论解说更加关注组织运行过程中的管理与决策；而韦伯则侧重对于组织结构的研究，认为组织必须遵循一定的原则才能得到更高的生产效率。对于学校组织的运行，古典组织理论者认为各类社会组织的活动内容虽然千差万别，但管理行为是共通和共存的，因此学校组织与一般意义上的社会组织并没有什么差异。基于这样的出发点，古典组织理论强调学校管理的科学化与管理行为的理性化，以效能产出为追求，却未能对学校组织中人的因素给予足够的重视。这一缺陷使古典组织理论遭到诸多诟病，尤其是学校教职工的主观能动性在这样的理念下被忽略了，其工作积极性得不到充分的展现。叶圣陶先生曾深刻指出：“教育是农业，不是工业。”在这个意义上，学校组织就是培育农作物的土壤，是承载生命力的场所，而非简单的、一味追求效率的机械化流程所能替代。对于今天的学校管理来说，古典组织理论似乎已不适用，多年来欧洲学校对于摆脱集权化、标准化与等级控制的持续努力更使得古典组织理论已成为过时理论，然而学校在组织上的一些基本特征仍“有助于科层化解决方案的落实”。[22]
自20世纪30年代末开始，组织理论的发展进入行为科学时期。这一时期理论发展的初始动力来源于对古典组织理论弊端的修正，在科技进步与工业迅速发展的时代背景下，单纯把组织成员界定为以经济利益为完全驱动的纯理性人的观点已显现出其落后性。人们开始反思，若以感性存在的视角看待组织成员，组织会发生怎样的变化，由此一股行为主义的热潮在西方学界兴起，这一时期以梅奥（George Elton Mayo，1880～1949）、伦西斯·利克特（Rensis Likert，1981～1903）等学者为代表的组织理论的发展也明显地体现出行为主义的色彩。梅奥注重对于组织中人的情感、态度、个体行为、群体行为以及人权关系等方面的研究，认为组织中发挥作用的并非只有权力，作为有情感的、活动着的、有个体需要的行为主体，组织中人的作用不可忽略。利克特通过一系列社会调查发现，低效率的组织往往是处于信奉“工作中心论”的领导的管理之下，而有着高效率产出的组织领导往往是“雇员中心论”者，他们把关注点集中在个人、高效工作团队等有关人的因素。利克特认为，完整的组织须具备合理的人员结构，组织中的每一个人、每一个工作团队都能够在其中有效发挥自身的价值。基于此，他阐释了高效率组织内部单元结构的设想，并提出了参与式的领导理论。[23]行为科学时期组织理论的发展对于学校组织管理的理念产生了一定启发，学校管理者开始反思如何通过科学的管理手段运行学校，如何了解学校教职工的意见与需求，怎样的领导方式能够更好地促进学校组织的发展等问题。
20世纪60年代后，行为科学时期的组织理论可以看作对于古典组织理论的一种补充，而在此之后步入的现代组织理论阶段则以一种系统的视角，着重分析组织与外部社会之间的关系。现代组织理论区别于前两个阶段的最本质特征是它将组织视为开放的、权变的系统，与外部环境存在一种动态的平衡，而非封闭的、与外界隔绝的独立存在。现代组织理论比较有代表性的当数卡斯特（F.E.Kast）与罗森茨韦克（J.E.Rosenzweig）的系统与权变组织理论，他们以系统观念阐释了一种从组织与其周边环境的相互作用中，以整体的眼光看待组织的路径，并提出组织的权变观念以剖析在多变的环境中如何进行适宜的组织设计与管理。系统理论最初应用于自然科学领域，系统方法与观念在社会组织研究中的使用，是此领域理论发展的重要反映。卡斯特与罗森茨韦克的观点不仅强调组织与外部环境的互动，也注重分析组织内部各个部分之间的相互联系与相互作用，并在此前提下着力寻求达到组织目标的最优途径。[24]由于系统理论有着很强的概括性与抽象性，卡斯特与罗森茨韦克为将研究深入组织微观层面，进而又提出了权变的观念。“权变”即承认组织的外部环境与内部各个子系统均有自身特点，认为组织管理应在最大限度上寻求组织内外各个系统之间的一致性，通过了解组织在不断变化的环境中的运行情况，不断调整管理行为，以最为适宜的途径实现组织目标。[25]系统与权变的理论对于学校管理的影响一方面体现在更加深入剖析了学校与社会之间相互作用的关系形态，即社会给予学校组织运行所需的各种资源，学校通过系统化的教育形式为社会发展输送所需的人才；一方面又体现在学校管理者应在对学校组织各方面情况有着深入了解的前提下，根据外在环境与内部因素的变化，随时调整学校管理的策略、方式与目标，以在相对较长的时间范围内维持学校组织的平稳发展。20世纪70年代，针对学校组织不同于一般意义上的科层制组织的特殊性质，科恩（M.D.Cohen）、韦克（K.E.Weick）等学者提出“松散结合理论”，认为组织并非紧密联结，而是以某种理性的方式“黏合在一起”的系统，是由实体、过程、活动以及那些联系相对松散的个体组成的。[26]松散结合理论将学校界定为一种观念上松散的组织结合体，具体体现在学校教育的目标、教育过程中所采取的手段以及学校内部成员所表现出的流动性等特征上，由此论证传统的科层制的管理手段并不适用于学校组织。在“松散结合理论”的视角之下，学校组织与组织中个人之间的联结作用得以凸显，学校管理者更加关注教职工的利益与需求，并力图使个人需求与学校组织需求之间得以联结并达成一致，以实现个人与组织的共同利益。
进入20世纪80年代以后，时代的发展与技术的进步推进了社会组织的变革，加深了人们对于组织的认识，组织理论也逐步完善，进入了理论发展的新时期。在这一阶段，对学校组织影响最大的当属以沙因（Edgar Schein）为代表的组织文化学派理论与彼得·圣吉（Peter M.Senge）提出的学习型组织理论。沙因是组织文化研究的奠基人，他认为组织中最为基础、最为本质的当属组织文化，组织文化管理应成为领导理念的核心。要了解一个组织的文化内涵及其运作模式，需借助一定的概念工具，由此沙因提出组织文化模型理论，将组织文化划分为三个层次：处于组织文化最高层次的人造品、处于组织文化第二层次的价值理念以及处于组织文化第三层次的基本的、无意识的潜在假设。[27]这一理论对于学校组织管理产生了深刻影响，在规范了学校的运行秩序后，学校管理者开始注重学校文化以及办学理念的构筑，在同类型、同学段的学校中凸显其办学特色。彼得·圣吉在其著作《第五项修炼——学习型组织的艺术与实务》一书中对“学习型组织”理论进行了系统的解说。[28]在学习型组织中，组织成员得以持续发挥其价值，实现所期待的满意结果，同时又能以不断进步的理念与思想帮助组织营造良好的学习氛围，进而促进所有组织成员共同进步。[29]在学校组织中，校长既是组织发展的设计者，也是组织运行的管理者，而学生以及教职工学习的过程，构成了学校作为学习型组织的最重要基础。[30]学校作为与“学习”关系最为密切的组织，学习型组织理论对于学校提高管理效率、调动教职工积极性、营造民主氛围以及构筑共同愿景有着重要的启示意义。
组织理论的发展经历了由关注科层制下的组织效率，到关注组织中人的因素对于组织发展的影响，再到关注以文化引领为内核的组织发展，在这个过程中组织理论不断地得到修正和完善，各个阶段的组织理论也都对学校组织的管理产生了深刻影响。对于中小学办学自主权问题的研究，组织理论的意义是为本书在探讨学校组织的本质特征、学校组织的自主性、学校与社会及政府的关系等问题时，提供一个可资参照的成熟理论框架。
（二）学校改进理论
本书认为，落实与保障中小学的办学自主权，并非绝对意义上的放权或赋权，而是在对学校内外环境有一个全面把握的前提下，为学校的发展寻找适度的自主空间和相应的自主权。对于公办学校来说，学校运行与发展所依赖的资源支持绝大部分是国家财政给予的，这就从根本上决定了公办中小学不存在绝对意义上的自主。笔者在调研与访谈过程中更是深切地感受到，很多师资力量相对薄弱、办学水平亟待提升的学校，其关注点并不在学校自主权限的大小，而是寄望于行政部门给予学校发展更多的资源支持以提升办学质量；而办学力量相对较强，尤其是对特色化发展有着更高追求的学校，则往往对自主权有着更大的需求。基于学校之间的差异性，办学自主权并非越大越好，关键在于找寻适宜学校发展、能够促进学校改进的最佳的自主程度。对于办学自主权问题的讨论，其根本前提应是如何促进学校的改进和办学质量的提升。
自20世纪70年代开始，美国学校在有效学校运动的进程中开始研究学校的效能问题，致力于描述高效能学校有哪些基本特征以及促进学校发展的相关因素。然而，这一时期的研究由于忽略了对学校如何实现高效能的过程的描述，因而受到了一定的批判和诟病。在这样的背景下，对于“学校改进”（School Improvement）问题的研究得以开展起来。学校改进作为一种注重过程的研究，不仅关注学校应对外界因素与发展、变革的能力，更关注学校走向高效能、追求卓越的过程。[31]经济合作与发展组织提出，学校改进是一种系统的、持续的努力，它旨在改善学校内部条件与其他相关因素，以促进学校教育目标更好的实现。[32]学校改进关注的是以学校为基本单位的变革，注重分析学校作为一个组织如何变化、如何发展的过程，并探索在这一过程中哪些因素能够激发学校实现高效能。因此，不同于仅仅关注办学结果的学校效能研究，学校改进是一种动态的、关注学校目标实现的过程。同时，作为一种理论，学校改进背后蕴含着一系列的理论假设：学校是教育变革的中心，外部的改革要兼顾学校之间的差异；学校改进是一个需要全面规划的系统性的变革方式，是一个长期的过程；对于教育目标的实现，学校在各类社会组织中占据主导地位，也承担主要责任；学校在改进过程中，需采取灵活的方式以实现组织内部的平衡；为实现改进，学校组织需逐步走向结构化，使变革的理念成为组织成员的行为自觉。[33]
学校改进的理论与实践对于我国学校的改革与发展的启示在当下以及未来将愈加得到凸显，因为人们已逐渐意识到，以学校为单位的变革将是我国宏观教育变革走入深水区后，深化变革、实现质变的必然路径。近几十年来，我国学校改革的实践在汲取了美、英等西方发达国家的经验后，也形成了独特的发展脉络，而在这一发展过程中，学校作为一个组织的自主性意义是被不断强化的。社会的进步与教育的发展要求学校提升自主性，而自主性的增强或办学自主权的扩大又不可避免地使学校组织成为改革进程中各方利益主体间矛盾冲突的主要承担者。学校改进理论虽至今仍在发展之中，但其对当前研究学校发展问题的重要意义在于：一方面，它为学校的管理与改革举措提供了最终价值的指引，即一切改革都要以促进学校改进、提升教育教学质量与人才培养质量为根本前提；另一方面，学校改进理论对学校变革主体地位的强调以及学校组织内部如何实现平衡提供了有益的借鉴。
三 凸显“整合意义”的治理理论
治理理论作为本书最为重要的理论基础，笔者认为，它的价值主要体现在“整合意义”上。对中小学办学自主权问题的探讨，所涉及的主体包括学校、政府、家长以及其他社会组织。新公共管理理论与新公共服务理论为政府的本质与职能、政府向学校简政放权等问题的探讨提供了理论基础，组织理论与学校改进理论为学校如何在完善组织内部机制的前提下应对外界各种变化，而治理理论将学校、政府、家长、社会等主体与因素均系统性地纳入讨论之中，以一种全局性的眼光再次审视中小学的办学自主权问题，也即它的“整合意义”。
到目前为止，治理理论尚未成熟，仍在不断地发展和深化。全球治理委员会（Commission on Global Governance）在1995年发表的研究报告中指出，治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是一种使相互冲突的或不同的利益团体得以调和且采取联合行动的持续过程。[34]此外有关“治理”的代表性观点，如英国学者格里·斯托克（Gerry Stoker）提出作为理论的治理的五个论点，并指出治理所偏重的统治机制并不依靠政府的权威和制裁，它之所以发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相产生影响的行为者的互动。[35]治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙主要从区别于“统治”的角度对治理做出界定。他认为与政府统治相比，治理的内涵更为丰富，既包括政府机制，也包括非正式的、非政府的机制。[36]英国学者罗伯特·罗茨（Robert Rhoads）分析若干不同治理的定义后指出，“治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式”，并将治理的主要作用机制概括为六个方面。[37]近年来，随着西方治理理论的不断发展和国家层面的政策推动，我国也掀起了对于治理和教育治理等相关问题研究的热潮。我国学者俞可平认为，治理的理想状态是要达到善治，即使公共利益最大化的社会管理过程，并提炼出善治的十个基本要素。综合中西方学者的观点，治理的过程兼顾了多元主体的话语权，强调的是问题解决过程中基于民主的理性沟通，其本质是权力向社会的回归，最终目的是达到公众利益的最大化。由统治到治理，体现出一个国家政治文明的不断进步和政府执政能力的增强，也是社会发展到一定阶段时，全体社会成员更加理性参与国家权力分配与运行的高度概括。[38]
教育事业作为政府的一项重要职能，其发展改革离不开政府的政策支持与财政投入，也无法挣脱行政部门的主导与管控。因此，各个阶段政府对教育领域政策的变化以及“政府-学校”关系的演变往往也反映出政府职能的转变趋势。改革开放以来，市场因素取代计划控制作为资源配置主体的地位不断上升，进而引发了社会各个领域的深刻变革。在此过程中，我国政府也不断转变职能，由以计划指令、行政管制为主要手段的管制型政府向以社会本位、公民本位为主导的服务型政府转变，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为新时期全面深化改革的总目标。作为对国家战略的回应，教育领域明确了“形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局”的改革任务。[39]对于“教育治理”的内涵，有学者将其概括为“国家通过一定的机构设置和制度安排，协同各类社会组织、利益群体和公民个体，共同管理教育公共事务、推动教育发展的过程”。[40]教育治理强调多元主体共同参与教育事业的发展与决策，在兼顾不同利益主体权利需求的过程中，实现民主化的管理。由此一来，政府对教育领域的管制职能、学校的角色与地位、社会其他部门在教育事务中的话语权等都会发生相应的变化。教育治理体系的构建是国家治理体系与治理能力现代化建设的重要组成部分，治理理念主导下的政府职能转变也将为教育事业的发展创造更为开放、更具活力的外部环境。对于学校而言，如何把握新的历史发展机遇并承担起教育治理体系中应有的角色责任，如何以学校为本位协调好自身与政府和社会的关系，如何发挥学校组织在教育治理体系中的关键性作用，是当前应思考的关键问题。[41]
毫无疑问的是，学校组织的传统角色在教育治理的时代被重新塑造，不管是基于治理理论的观照还是国家层面的政策引导，学校内在自主性与独立性的意义都已不言自明。那么学校要自主，相应办学自主权的获得是最为基础的前提。若从社会学的视角出发，治理的核心要义就是促进权力的分流，使权力主体趋向于多元化。这样一来，能够治理学校、深化学校组织变革的就并非只有政府下放给学校的办学自主权，还有学校内部职工的专业权力、家长与社会组织对学校教育教学活动的参与权与决策权。在传统的科层制的管理模式下，学校是作为类似于教育行政部门的执行机构而存在，公办学校的校长更像是行政架构中的官员或学校的“经理人”，而非真正意义上的学校领导者与管理者，学校内外的权力关系呈现出以由上而下的单向、纵向为主导的形态。治理理论为学校权力关系的重构提供了全局性的引导，教育行政部门与学校之间、学校校长和教职工之间的纵向关系均应形成一种双向的互动，以沟通与对话的形式为学校问题的解决寻找最佳途径。同时，社会组织、专业机构以及其他利益相关群体与学校之间也应趋向于实现一种平行、协商的互动形式，以嵌入式的参与切实地发挥作用，对学校运行与发展产生实质性的有益影响。在教育治理体系中，权力关系纵横交错，而纵向关系与横向关系的交叉点和联结点就是学校。因而在“治理”的概念之下，学校不再是教育体系中单纯被动执行教育政策、完成教育教学使命的机构，而是整个教育体系中对各方利益主体均可能动地发挥作用，促进教育治理体系良好运转的重要主体，其办学主体的作用将被赋予重要意义与价值。