二 干部动员面临困境
有效的干部动员机制探索面临着“懒政”“怠政”、形式主义、官僚主义等诸多挑战，这些挑战来自治理实践中的几大困境。
（一）干部动员“老大难”
当前提升治理能力的制度建设尤其是干部动员机制建设面临什么困难？
“懒政”“怠政”，形式主义、官僚主义，历来是干部动员等干部管理领域的“老大难”，其社会危害性丝毫不亚于贪腐。习近平总书记在中央和国家机关党的建设工作会议中指出，“不做饱食终日、无所用心的懒官”，也“不做推诿扯皮、不思进取的庸官”。[6]党员干部在其位不谋其政，推诿扯皮、不思进取，会直接损害人民群众利益。长此以往，群众对这些庸官懒官会从不满到心生怨恨，从怨恨个别干部到怨恨政府，必将极大影响政府的公信力，严重阻碍政权稳定和民族复兴大业的顺利进行。
但是，由于“懒政”“怠政”的隐蔽性强，不容易被发现，也不容易处理，在某些情况下还有可能蔓延影响更多的官员。例如，广泛征求意见的初衷是为了集思广益，体现决策民主，但是在实际操作中有可能成为一种变相推卸责任的手段。为了不担责，不管有没有必要，甚至有没有关系，很多部门在下发文件、出台政策的时候，都要求普遍征求所有其他部门的意见。对于征求意见部门的干部，这是一种形式主义；对于被征求意见部门的干部，这则成为一种负担，进而让“懒政”“怠政”、形式主义、官僚主义等问题不断加剧，难上加难。新时代的中国国家治理，形势错综复杂，“懒政”“怠政”现象在相当范围内存在，非常考验党委政府、广大党员干部的治理能力。
进入新时代，中央和各级党政部门反复出台整治措施，但是“懒政”“怠政”现象依然在相当范围内存在。在经济发展不断加快、社会管理日益复杂的地区，“懒政”“怠政”的现象较少。一方面是因为这些地区政府治理任务重，干部鲜有“懒政”“怠政”的机会；另一方面也是因为这些地区竞争激烈，不容懈怠。但是，在其他地区，尤其是相对偏远的地区、经济发展相对落后的地区，“懒政”“怠政”的问题相对普遍和更加严重。
以景宁县为例，该县从2015年开始每年接收上级财政转移支付金额超过20亿元。高额的财政转移支付掩盖了景宁本身的财政问题，使得当地一些干部在相当程度上失去了发现问题、解决问题的积极性，“等、靠、要”的思想日益严重。这类干部往往循规蹈矩，不会在工作中出现大的差错，在政治上也很少出现重大问题，但从长远的角度看，就是这类干部逐渐导致政府失去活力，脱离群众，最终带来极大的负面影响。然而，欲激发这类干部的积极性并非易事，以往虽有长期的探索，但是在理论和实践上都面临着困境。
（二）干部动员存在治理思维困境
自中华人民共和国成立以来，党和政府总计进行了八次政府机构改革，这些改革立足于完善政府机构，精简办事人员，是在系统层面对政府机构进行的优化，有利于政府更好地发挥治理职能。然而，有些政府结构在一定程度得到了改善，但没有直接解决治理能力提升问题。由于许多地区的党员干部缺乏工作积极性，缺乏担当作为，无论是作为个体的党员干部还是作为组织整体的政府，治理能力提升都受到了限制。当前的干部动员难题原因在哪里？为什么有效干部动员机制的探索如此艰难，让治理能力的提升受到制约？这首先主要来自治理思维上存在的问题，更多地体现在用人导向和工作导向方面的思维误区。
中国共产党历来注重干部队伍建设，并在干部队伍建设中树立相应的用人导向。自新民主主义革命时期到中华人民共和国成立初期，专业化、年轻化等干部用人导向就始终贯穿中国共产党选人用人的标准树立和实践之中。干部队伍“四化”方针，即“实现干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化”，作为一个个单独的词汇，它们在新民主主义革命时期和中华人民共和国成立初期的党的文献中均已出现过，就是一个佐证。改革开放前后，为了适应社会主义现代化建设的新要求，以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体，着力探求干部队伍建设的方法和途径，系统提出了干部队伍“四化”方针，成为新时期干部队伍建设的指导方针，也选拔并极大激励了一大批高素质的党员干部队伍。
但是，受限于国内外形势和各个地区的政策理解，不少地方在用人导向上出现了偏差，进而影响干部动员机制作用的有效发挥。例如，在选用干部时一味讲求专业化，学历成为干部选用的唯一标准，有些组织部门规定了硕士研究生甚至博士研究生学历的招考准入门槛，有些职能部门热衷于引进外地人才并给予较大的待遇偏向。上述用人导向带来的一大结果是，很多干部入职前缺少基层治理实践的历练，对社会治理缺乏足够的认知和理解，擅考不擅干，很多部门和职位出现人职不匹配的状况。上述用人导向带来的另一大结果是，很多干部对于自我的认知出现偏差，认为考试成绩的高分就等同于工作能力强，过多强调自我而忽略组织、环境、形势等其他方面的助推效应，从而影响其对党委政府工作的大局观和大视野，也影响其真正治理能力的提升。此外，其他干部也会因为唯考试、唯学历的用人倾向而大减士气，实干担当作为无所依从，干部动员问题凸显。几十年来的实践证明，“唯学历”选拔出来的干部充斥着各个部门，乱指挥、瞎指挥现象极为严重。和平条件下，这些学历型干部可能还能维持一时，天灾人祸等各类危机一来，则惊慌失措、决策混乱，给党和人民的事业造成各种严重后果。
此外，因人事权的实操归属而形成的唯上不唯下的思维导向也于无声处逐渐破坏良好的政治生态，影响干部动员机制的有效发挥。
（三）干部动员存在治理机制困境
当前我国政府的干部动员机制以绩效考评为核心，基于绩效成绩来决定奖金、升迁、处罚等结果。我国现代意义上的绩效考评改革始于20世纪80年代，主要是在“目标责任制”的理念下开始的。随后，绩效考评体系不断科学化、精确化，成为我国政府治理模式的重要组成部分。绩效考评对于克服政府工作评价中的主观性因素具有积极意义，同时也可以发挥导向和促进的作用，成为深化政府行政管理体制改革的重要工具。然而，这样的干部动员机制目前面临着一些难以解决的问题。就本质而言，所谓的绩效考评改革，是由于自20世纪80年代起受市场经济思维影响，把市场经济中的一些办法引入行政领域、科研领域和教育领域，短期内看似起到了考核作用，长期考量，市场思维指导的绩效考评方法给党和人民的事业造成的危害是极其严重的。
1.干部考评机制的指标设置制约干部动员
在干部管理整套制度体系中，工作考核评价体系是一个基础性组成部分，干部的选拔和任用、保障和奖励等制度均以干部工作的考核评价结果为基础。工作考核评价结果的质量，关系着干部激励的实际效果，也关系着干部选拔任用的质量。工作考核评价体系，作为干部管理制度的重要组成部分，需要具备两个方面的功能：一是贯彻党和政府制定的方针政策，二是准确评价干部的工作状态，发现人才。有效的干部动员，就需要功能性指向明确的、高质量的干部工作考核评价，并配合其他干部管理制度，方可实现。
改革开放后，为推动以经济建设为中心的国家发展战略，中国的干部管理制度锐意改革，尤其重视提高干部工作考核评价的质量，不断探索改进如何提高干部工作评价的规范性、客观性、全面性和科学性。自20世纪90年代中后期，工作考核评价体系吸收、借鉴发达国家新公共管理的思路和措施，越来越广泛地采用了绩效考核的方法。
经过多年来的不断改进，中国干部工作绩效考核体系，从最初比较简单的GDP数量、增速和招商引资等经济类指标，到社会民生平安指标，再到环境生态保护和文化发展指标等，发展成为一个庞大的工作绩效考核体系。这套体系，把国家发展目标一步步地分解为各地区各层级党政部门的工作指标，再分解为部门内部组成单位的工作指标，可以说实现了把国家目标逐级分解到每位干部的具体工作中。工作绩效考核体系与干部晋升相结合，有效激励了干部推动地方经济发展的持续热情，构成中国经济奇迹的一个重要动力。
同时，干部工作绩效考核体系，显著提高了干部工作业绩评价的客观性、标准化程度，大大降低了干部评价的主观随意性，为和平稳定发展时期干部选拔任用提供客观标准，防止任用权的自由裁量度过大，克服“说你行你就行，不行也行；说你不行就不行，行也不行”的选人用人倾向。这是绩效考核思路不断得到推广的一大重要原因。此外，强调标准化的绩效测评，在一定程度上也起到了规范干部工作行为的作用。
在这些积极作用之外，工作绩效考核体系存在的内在缺陷，诱发了干部的某些畸形行政行为。例如，现有的大部分考评机制没能针对不同的岗位设置不同的标准，或者没能将不同的工作纳入统一的考核规范中，这种“一刀切”或者割裂的考评方式都会导致不同的工作获得相同的回报，损害干部的积极性。
考核体系的可验证性结果导向，使得对干部完成工作行为的过程和方式无法准确考察。由于不能将党委政府工作的每一个方面都量化，干部只要完成每项职责就算作合格，不能有效遏制干部的简单粗暴、形式主义、扬汤止沸等不良工作方式。
由于无法排除客观基础条件差异等因素对于工作绩效的影响，绩效考核体系存在着固化不同地区和部门优劣势的问题，大多数考核成绩排名变化度很低，排名靠前的和排名靠后的基本固定，排名中间的虽有变化，但是变化幅度很小，很难跃升到前几名，排名靠后的则长期垫底，很难拉高到中间位置，这种状况造成了干部的懈怠情绪，无论努力不努力，结果都是一个样。
考核体系的指标一般是工作的基本要求和底线要求，干部工作的困难和努力程度无法准确考察，考核得分相差无几，难以通过绩效考核成绩直观地发现“愿做事、能干事、敢扛事”的优秀干部。
同时，不少公共部门为了实现干部考核过程的可控性，便于规避诸多非客观因素，往往偏好指标和数据管理，一度对于电子信息技术平台集合量化考核的方式推崇不已。然而，考评中指标的不断复杂化，并不能如预想的那样促进政府工作效率的提高。往往相反的情况是，这样的考核和评价消耗了干部大量的时间，繁复的电子化记录考核甚至会使得具体工作停留在表格上，流于形式，变成“列清单式”的工作方式，使干部只为完成指标上的任务，脱离具体实践，阻碍了他们主观能动性的发挥。
另外，正如上文所说，在一些地区，干部“等、靠、要”思想严重，具体工作只求完成，不求提高。在这样一种情况下，绩效考评只能催促干部被动完成指标，而冗杂的考核指标还会进一步加重干部负担，引发不满，导致工作没有实际推进，上下级关系紧张。
现行绩效考核体系的弊端显现，源于我们对绩效考核的认识亟待厘清。绩效考评，尤其是近十几年来被津津乐道的量化考核，从根本上说，是市场经济思维和准则渗透行政、科研、教育和医疗等领域的体现。单向度的绩效及其量化，起初是资产阶级对工人阶级采取的一种伪装式的强制性手段，适用于资本主义条件下经济领域的部分企业，是早期、原始计件工资的变种。量化绩效考核短期内能够形成激励效应，提升经济效益，但从长期考量，存在消减人们的积极性、主动性、创造性，强化斤斤计较、唯利是图心态，打击传统社会奉献、互助精神的可能。待其深层负面效应显现出来时，大量无形损失早已造成。即使在资本主义国家的经济领域里，也不是所有企业都适宜采取绩效考评的办法。不幸的是，当初盲目模仿西方，大力主张引入量化绩效考核的群体只看到了它的表面作用，没有看到绩效深层次的负面效应，把一个在资本主义国家经济领域都慎重使用的办法当成先进经验引入中国，并向经济之外的领域大肆推广。这是站在经济角度，从经济的立场，用经济的数据和经济的办法来处理、应对非经济领域问题的典型反应。类似做法在社会中大量存在，短期内绩效考核促进了经济发展，长期看对社会、人心、文化和事业的破坏是难以估量的。因此，景宁“大赶考”的探索及其取得的经验就具有了特殊意义。
这些问题，长期没有找到有效的解决思路和措施，绩效考核体系的功效出现了衰减趋势，激励作用弱化，干部在心理上存在着对绩效考核体系的“过关”和应付情绪，在行动上找到各种“对策”。更严重的问题是，绩效考核体系对干部行为具有“绑架”效应，不计入考核“得分”的工作，干部们就没有动力去做了；对于一时难以解决的问题，干部因担心“扣分”而采用各式花样的“缓兵之计”，先保证当年不出事不被扣分再说，年年如此，已经无法有效激发干部积极性，问题则越拖越严重。
工作绩效考核体系对于景宁来说，比较突出地表现出来的缺陷，是优劣势固化。囿于自然禀赋和产业结构定位，在绩效考核指标体系中，景宁很多方面的工作，在全市和全省是长期排名垫底的。历史地看，景宁也实现了快速发展，但是尽管有省市大力度的倾向帮扶政策，景宁相比其他地区的差距，即便没有扩大，也没有显著缩小。无论努力不努力都是最后一名的局面，消解了绩效考核机制对于景宁干部的正向激励作用。晋升期望值太低的地方官员，会失去投入工作的兴趣和热情，看淡晋升利益，只求保住位子。[7]
2.干部激励机制的三种不足影响干部动员效果
以绩效考评作为干部激励的基础，当前的激励机制主要存在三种不足。
一是物质激励与精神激励不平衡。有的部门只重视物质激励，忽视了干部对于荣誉、使命的追求，这就极大地损伤了干部的积极性。与此同时，物质激励还可能存在不足的情况。有人鼓吹公务员薪酬与市场接轨，其实世界上鲜有国家，其公务员薪酬是直接与市场接轨的。有的干部觉得物质收入与付出不成正比，积极性难以被激发，有的还主动开展权力寻租等违法行为。此外，20世纪80年代的领导职务工资改革也受到市场经济思维的较大影响，一定程度上改变了干部队伍风气，打击了干部工作积极性，所谓激励措施之一的“职务晋升”面临着职务空缺少的难题，工作晋升的“天花板”使年轻干部丧失活力。
二是精神激励缺乏标准。由于精神激励往往遭到忽视，所以这种激励方式的形式与内容、授予的条件都缺乏标准，极易被利益和人情等因素扭曲。
三是单纯的正向激励力有不逮。干部群体中常常有一群不求名利但却尸位素餐的人，也有一批自知升迁无望于是敷衍政务的人，激励措施对于这样的干部是毫无作用的。景宁以前也有评优评先，但没有真正达到效果，基本照顾全体干部感受，评出的优胜者未必是实绩最优者。有的干部持中庸佛系心理，工作方面放低要求、不争第一，甚或滥竽充数、装模作样，个人进步方面随大流，认为“熬上两三年，怎么也轮得到自己”。这样的认识和心态使得仅仅依靠正向激励并不能动员所有干部，效果不明显。
如前所述，形式主义、官僚主义，干部“不作为”“不担当”等现象普遍存在，进一步暴露了以绩效考评为干部激励导向的机制困境，正向示范和鼓励少，如非得到高分或排名靠前，即便做得对、做得好，仍缺乏制度性的肯定和鼓励。
3.干部督促机制的形式主义阻碍干部动员
一方面，当前的干部惩戒机制主要存在惩戒从轻、从慢、运动式等形式主义问题。受处分者不能依法依规接受处罚，往往因为人情因素选择从轻、从慢处罚，甚至会出现最终不了了之的情况。面对大量干部普遍存在的违法违规行为，往往又会陷入运动式的惩戒，一段时间严抓严打，过了风头之后问题又会再次出现。
另一方面，加大干部监督处罚工作力度，在实操中也凸显出以绩效考核为干部督促导向的乏力，问责多且一罚了之，干部在工作中一旦触动他人利益，便可能被恶意举报而惹得自己一身腥，这加剧了干部求平安、不求有功但求无过的心理。
此外，从中共中央办公厅发布的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的指导意见》到各地出台的配套文件，都提及不担当不作为要成为（巡视巡察工作）检查重点，对发现有问题的干部，该免职的免职，该调整的调整，该降职的降职。但是，具体的督促条例或者机制迟迟没有推出，笼统表态多，机制落实少。
总之，有效干部动员机制的不足，使得政府在干部动员方面面临长期的困境。