二、华盛顿特区的基本状况

1．城市概况

华盛顿市是美利坚合众国的首都，全称华盛顿哥伦比亚特区，是美国国家最高权力机构所在地，承担着重要的政治职能。

华盛顿位于美国东部，阿巴拉契亚山脉东侧，距离大西洋160公里，平均海拔49米，地跨马里兰和弗吉尼亚两州。整个城市沿着河岸绵延于山丘之上，南北方向最长距离有十九公里，市区总面积约179平方公里。波多马克河的支流岩溪（Rock Creek）纵向流过市中心，形成一个苍翠的小河谷。整个哥伦比亚特区面积6094平方公里，由马里兰州境内的费尔法克斯市，福尔斯教区、亚力山德里亚市以及弗吉尼亚州境内的乔治城、华盛顿县、华盛顿市区以及另外两个小县组成。

华盛顿特区处于北纬38度51分，是美国东部大西洋沿岸平原的一部分。7月是华盛顿全年最热的一个月，月平均温度为30摄氏度。夏天虽然较热，但酷热之日较少，不过，在7月里常有10余天相当湿热，令人有盛暑难当之感。华盛顿历史上最高的温度纪录为41.1摄氏度，最低温度纪录是零下26.1摄氏度。这座城市雨水丰沛，夏季各日平均降水100毫米左右，冬季也达70毫米上下，年平均降雨量为1050毫米。

华盛顿市区人口约58万，整个哥伦比亚特区约有500万人。市区人口中，非洲裔美国人占73％，其余为白人和其他人种。哥伦比亚特区人口中，白人占59％，非洲裔美国人占40.5％，其他人种占0.5％。

在城市规划中，华盛顿街道和建筑的严密规整是世界少见的。整座城市以国会大厦为中心，以北国会街、东国会街和大草坪林荫大道为边界线，将全市划分为西北区、东北区、西南区和东南区4个扇形区。西北区是华盛顿的心脏，白宫和主要的博物馆、美术馆，以及各国大使馆大都坐落于此。华盛顿街道布局采取棋盘式和辐射式相结合的方法，将国会大厦作为各条街道编号的基准。在国会大厦以西和以东，凡是南北走向的街道，都以阿拉伯数字命名，如第1街、第2街、第3街等等。在国会大厦以南和以北，只要是东西走向的街，都以英文字母排列顺序确定街名，如D街、E街、F街等等，其余向四面八方呈辐射状延伸出去，交织于各街之间的斜向大街，则以最先加入联邦的13州州名命名，如宾夕法尼亚大街、康涅狄格大街等。由于本该称南B街的大街已被命名为“独立大街”，本该称做北B街的街道也在很早就叫作“宪法大街”，所以国会大厦的南北两端都没有B街。街道交汇处和十字路口，形成了许多圆形的小广场。华盛顿市开阔平稳，有众多的国家公园，很多居民都住公寓，因此整个城市既不必向高空发展，也不至于蔓延到东面的海边。

从交通状况来看，华盛顿市通过地铁、公路与临近的弗吉尼亚州、马里兰州紧密相连。华盛顿市区的地铁于1976年启用，全长7.4公里，连接了市中心大部分景点；路线分为红、蓝、橙三种颜色。为了防止交通阻塞，市区内大部分地方都禁止停车，华盛顿市政府还鼓励多人使用同一辆汽车出行，以减少车流量和降低空气污染。不管是495首都环城公路还是从弗吉尼亚州通向市区的395高速公路，都有供载二人以上汽车行驶的专用快车道。一般多人专用快车道设在公路的里侧，395公路上的快车道则在道路的中间，车道两侧有移动栏杆控制入口，上午高峰时段供进城的车辆使用，下午高峰时段则供出城的车辆使用。

无论从面积还是人口来看，华盛顿都不属于一个大规模城市，它主要是作为美国的政治中心存在，不像纽约、东京、北京等城市集多种功能于一身。这样单纯的城市功能，也使得华盛顿市的各项政策措施相对结构简单、分工明了、内容清晰。华盛顿危机管理体制同样具有这样的特点，因此，华盛顿市的危机管理经验可以为一些地位特殊的城市所借鉴。

2．易发灾难

在气候特征上，华盛顿市属于海洋性气候，每年入秋时节常受飓风侵扰。据统计，近十年来对该地区造成威胁的飓风主要有：1994年8月的Beryl飓风、1995年8月的Erin飓风、1996年7月的Bertha飓风、1997年7月的Danny飓风、1998年8月的Bonnie飓风、1999年9月的Dennis飓风、2001年8月的Hunter飓风以及2003年9月的Isabel飓风。季候性飓风对华盛顿市区及其郊区的危机管理提出了严格要求，由于灾难不可避免，政府每年都要投入巨大的人力物力减轻飓风带来的危害。

由飓风和降雨引发的洪水也是华盛顿面临的主要自然灾害之一，由于华盛顿的地势较低，洪水的泛滥常给市民生活带来严重威胁。美国城市的居民大都居住在郊区，如果缺乏对自然灾害的认识，建造房屋时选址不当，往往会成为洪水的受害者，同时也增加了救援难度。

虽然华盛顿市的纬度不高，但也经常受到暴风雪的袭击。2003年2月16日，美国东部地区遭遇特大暴风雪，据称，这也是7年来华盛顿地区遭遇的最大暴风雪。该地区当天的积雪厚达1至2英尺（1英尺相当于0.3048米），公路上车辆稀少，街道上行人寥寥。华盛顿的里根国内机场和巴尔的摩—华盛顿国际机场已关闭，另一个主要机场杜勒斯机场也只有一个跑道可供飞机起降。由于恶劣天气使直升机无法正常起降，在马里兰州戴维营度周末的布什总统被迫花两个半小时改乘汽车回到白宫。

除自然灾害外，城市大火、交通事故等都市常发危机也对市民的生命安全造成威胁。这些危机或直接造成损害，或引起城市的混乱、市民的恐慌，间接影响城市的正常功能和人们生活。

此外，由于华盛顿特区的特殊政治地位，近年来它成为恐怖分子针对美国进行打击的首选对象。为了提高应对这些危机的能力，华盛顿政府发展出了一套行之有效的危机管理措施，来最大限度降低危机带来的伤害。

3．政府机构

华盛顿市政府的三大主要职能——议事、行政、司法，分别由市议会、政府和法院承担。

市议会是华盛顿市的唯一立法机构，共有13名议员。市议会的工作内容，主要是负责通过特区每年的财政预算方案，并据此确定税收额度；负责监督所有政府部门的计划和行动，并指导执行机构的分支和任务重组；负责决定市区的土地使用计划，根据十年一度的人口普查重新划分行政区域；指派人员到特定的部门和委员会。具体到危机管理的问题，地方上有关危机管理的法律都由市议会制定，危机管理各阶段需要的预算和财政支出也需提交市议会通过。议会也有责任将危机管理的具体措施最大范围地介绍给民众，并监督这些措施的执行是否得当。

特区行政由市政府承担，华盛顿市市长是市政府最高行政长官，由选举产生。市长的下级内阁成员包括政府主管、总顾问、第一副市长、总检察长和财长；第一副市长之下还设有四个副市长，分管经济发展、家庭社会、公共安全和司法执行。市政府有大大小小120多个分支机构，与危机管理直接相关的部门有危机管理局、市消防局、市警察局等，但事实上由于危机管理涉及方方面面，仅仅靠这几个部门是不够的。在危机应对过程中，危机管理局和消防局等负责主要任务，同时也需要其他政府部门积极配合，从财政、交通、城市管理、公共事务等各方面予以支持。进一步讲，由于危机防治是一项长期任务，就更需要城市管理各部门、各方面齐抓共管，方能从根本上减轻危机的损害。

司法职能由法院承担。最低级别的法院是市审判法院，其次是市高级法院，市高级法院是华盛顿特区最高级别的法院。在华盛顿市还设有联邦法院，但不属于市政府的分支机构，只负责处理与联邦有关系的案件。法院可以说是危机管理体制的“监督者”，在华盛顿特区危机管理过程中，其主要职责是防止政府在应急计划启动时可能出现的不法行为。例如，对于在执行中政府及其雇员出现的懈怠或滥用权力情况，市民有权利向法院提起行政诉讼。

一个成功的危机管理体制必须要做到充分的事前准备和高效的协调实施。在科学技术成功地帮助人们对于灾难防患于未然的同时，各种案例和学者的研究成果都表明，如果各组织和政府部门缺乏事先协作计划，倾向于以本单位为中心的行为方式，就可能造成危机应对速度迟缓、效率低下。因此，如何协调政府各部门的行动，消除各自为政现象，建构一套合理的权限框架、配合方式和命令体系，依然是大城市危机管理面临的难题。在这个方面，华盛顿特区的危机管理政策和应急管理经验给我们提供了很好的借鉴。