一、美国危机管理的一般模式

1．美国危机管理的四个阶段

一般来说，美国的危机管理过程可以分成四个特定阶段：准备阶段、反应阶段、恢复阶段以及综合防治阶段。这四个阶段互为基础，各个阶段的工作内容也会有部分交叉，认真完成每一个阶段的具体工作对于危机防治和减少灾害损失都有着重要意义。四个阶段的相互关系见图3-1。

（1）准备阶段。准备阶段是确保危机发生时人们能够做出迅速、有效反应的关键。该阶段的主要目的在于增强社会各单元对抗危机的能力，以保证在应对危机时，人们可以采取最佳反应方式，各项救灾资源也能最迅速地分配到受灾地区，从而减少各种灾难带来的危害和损失。准备阶段各项工作的有序开展有赖于对当地多发灾难和城市弱点的分析，并在此基础上采取各项切实可行的措施，在措施的制定中要求涵盖范围广泛，充分考虑细节问题。举例来说，城市危机管理的准备阶段包括以下各项措施：

①培养主要负责人员和一般市民的危机反应能力；

②发展各个主要公共职能部门对抗意外事件的能力；

③提高灾难发生时和灾难发生后各政府及社会单位合作的协调性；

④设计民众撤离灾区的路线；

⑤鼓励市民储备应付灾难的必备物资，如手电、电池、应急食物和饮用水等。

美国联邦危机管理局制定的《灾难应急计划手册》为各级政府提供了发展自身应急计划的蓝本和指导，各级政府应该制定详细的应急计划以备不时之需。计划中的内容应包括：明确不同任务的具体负责单位，说明赋予应急措施权力的法律依据等。此外，各级政府还可以通过应对灾难的模拟演习和加强市民教育等措施来完善当地的应急准备。

根据美国学术界诸多学者对准备阶段进行的研究，在过去，大部分的准备工作都着眼于应对自然灾害，而近些年另一种趋势正日益明显，即如何为一些人为的危机提供有效的准备，这些非自然灾害的紧急情况包括日趋严重的恐怖袭击，以及可能出现的化学、生物、核灾难等。对美国大城市而言，这些范围更广的灾害应对准备十分必要，同时这也反映出现代城市易发灾难的新特征——从传统的自然因素垄断型向技术因素伴随型转变。

准备阶段的主要措施包括计划、训练、储备等，由不同层次的社会单位——家庭、社区、商业单位、政府部门、特定行政区划乃至整个国家和社会共同承担。本章主要以城市为单位分析美国首都华盛顿特区的相关应急准备措施。

（2）反应阶段。危机管理的第二个阶段是危机反应阶段。危机反应由灾难发生后人们采取的一系列抗灾行动构成，主要目的在于减轻灾难危害，安置受灾人员，防止衍生伴随性灾难。由于高科技手段可以对大部分自然灾害进行预警，因此许多危机反应行动在灾难发生前就可以采取，但是一些特定的灾难，如地震等，由于其难以预见性，一般要到发生后才来得及采取措施。危机反应的具体行动包括“人员保护措施”（population protection），如警告、撤离、搜索、救援，以及提供避难所和医疗救助；危机反应措施还穿插于危机综合治理（expedient hazard mitigation）的过程中，如安装临时飓风安全门、在有决堤危险的地方堆放沙袋，以及防范二级灾难等。

早在1981年的一项研究中表明，为了使每一项反应行动都能最有效地对抗灾难以及整个反应系统能够协调运作，危机反应措施不仅要根据各种灾难的需要设计，还要研究反应措施自身的特点。基于此点考虑，反应措施还可以进一步分为危机评估和事件评估。所谓危机评估，是指评估正在发生的灾难的种类、危害程度以及造成的有形或无形的影响；事件评估则包括评估各组织的动员情况，组织内部和组织间的协调情况，以及各级政府在危机应对中的互动关系。危机评估和事件评估是对灾害和救灾双方的具体考量，这两项工作的完成有助于实施高效的反应行动。

目前，在危机反应的理论和实践中，组织与政府层面的许多问题亟待解决。面对正在发生或即将来临的灾难，各级组织和政府部门都应行动起来，互相合作，将危害降低到最小限度，但是这些行动都是在紧急、不确定并且难以控制的情况下进行的，缺乏事先的协作计划，因此常常造成各组织和政府部门倾向于采取以本单位为中心的非合作行为方式，即“各自为政”的工作态度，这种倾向便是目前危机管理所面临的主要挑战之一。如何消除危机中各部门的“独立”、“自主”倾向，促成部门间的合作关系，确保危机管理第二阶段的成功进行，本章在分析华盛顿特区危机管理反应阶段时将涉及这个问题。

（3）危机恢复。危机管理的第三个阶段是危机恢复阶段。灾难过后，损害已经造成，各项善后工作必须尽快开展，以恢复正常的城市功能和市民生活，例如修复被毁坏的公路、铁路、桥梁，恢复水电供应，帮助市民重建家园，恢复社区面貌等。

学者在对危机管理的研究中发现，多种因素影响着恢复的速度和效率，其中一些因素同灾害本身的性质密切相关，比如灾害的规模和危害程度；另一些因素则与现实条件有联系，比如灾难发生后各种救灾资源是否到位。实践中的恢复阶段依然面临很多难题，主要是“择时两难”和“执行两难”的问题。所谓“择时两难”，是指由于救灾时紧迫的时间条件，行动的决策者往往在制定行动方案时一味求快，这使得社区安全和发展的长期目标大打折扣，一些耗时的计划，如调整土地使用、翻新受损建筑、开辟新的开阔地等不得不暂时搁置，为将来的危机防治埋下了隐患。“执行两难”问题是由彼得·梅（Peter May）提出的，简而言之，是指联邦灾难防治机构为了更好地控制灾情，在危机缓解和准备措施上投入充足的资金，而相应减少了恢复工作的资金储备；另一方面，由于联邦政府并非恢复工作的实际操控者，并且恢复行为的目的就是为了更好地恢复灾后局面，不在乎救灾资金和资源的过度消耗，因此作为资金和资源的直接分配者和接受人——灾区的地方政府，在运用和分配救灾物资时，一方面要面对联邦或州政府的压力，另一方面又要尽量满足受灾市民和商业机构的需求。

第二次全美自然灾害评估报告显示，1975年初至1994年底各种自然灾害共造成2.4万人死亡，10万人受伤。在此阶段内，美国为灾后的恢复工作共支出5000亿美元，其中只有17％由商业保险机构承担，这说明绝大部分的支出要由公共机构来负担，而地方政府是这项工作的重中之重。因此如何更好地发挥地方政府（在本章主要指市政府）在危机恢复阶段的职能，是城市危机管理体系成功与否的一个关键。

（4）危机综合防治。危机管理的第四个阶段，也是最重要的一个阶段称为危机综合防治。综合防治是危机管理的根本，它由一系列持续性的活动构成，目的在于减少和消除灾难对生命财产造成的长期风险。例如，不在诸如洪区、土质松软的地震区等危险地区建设住房；贯彻建筑条例，使建筑可以抵抗地面震动和飓风强力；地震区内的各种陈设如电脑、书架都应固定，以防倾倒和坠落；在飓风易发地区安装安全窗和安全门；在野火易发区的住房附近开辟防御带等等。

近十年来的灾害发生和救助的经验教训，使美国政府更加重视综合防治的作用，虽然灾难不可避免，但未雨绸缪，化被动为主动，可以最大限度地减轻灾难对生命和财产带来的损害。在美国，灾难的防治涉及方方面面，措施也是多种多样，这里简单介绍以下几种灾害综合防治措施：

①地理信息系统的应用。在制定危机管理政策时，决策者必须首先明确可能的受灾地理范围以及每一范围内的受损风险，以对症下药。利用地理信息系统可以绘制直观的灾难地图，为决策者提供灾难情况的全局性视野。

十几年来，俄勒冈州的波特兰市将地理信息系统应用于大城市的地区危机管理中，取得了许多实践上的进展，其中包括运用该系统设计危机发生时城市的交通路线、补给路线；绘制城市受灾风险程度的地图，以决定救灾物资的分配；还可以根据该系统的分析，了解各种灾害的发展趋势和走向，帮助制定防治灾害的策略。该市市政府还与俄勒冈地质局合作，用地理信息系统完善市区范围内的地质地图，了解该市土地的倾斜度、稳定性以及潜在的地质运动。

②土地使用计划。不合理的土地使用会大大增加遇灾风险，相反，根据事先的科学分析来规划和使用土地则可以在这一层面上减少灾难带来的损失。出于这种考虑，美国制定了相应的土地使用规则，成为灾难综合防治的重要组成部分。土地使用规则可以限制人们在洪区、震区以及易塌陷地基上建造过多的房屋，同时保护必要的湿地不被破坏，用以种植树木，巩固土层，从而抵抗洪水。实践证明，合理的土地使用还可以优化环境，为人们提供更多绿树葱茏的公园、野营地等休闲娱乐场所。

美国地方政府（州和州以下政府）在规划土地使用方面扮演着重要角色，政府可以借助法令允许或禁止在特定土地上建造房屋、修筑公路、铺设天然气管道和电缆；为具体的土地使用者提供安全建议和技术支持；同时，执行联邦政府的土地政策。地方政府还可以根据本地的特殊需要，如美化环境、保存历史遗址，对特定地区的土地使用做具体要求，易发灾难地区的土地使用也可以通过类似的立法进行规划。例如马里兰州在1997年制定了限制社区过度扩张的法律，以保护下列四种敏感地区：河流及其缓冲地带、百年历史的冲积平原、珍稀野生动物栖息地以及陡坡等。

合理使用城市的土地资源同样极为重要。在现代城市发展的初级阶段，城市面积的扩张及人口数量的增加，加重了土地使用负担，加之缺少具有前瞻性的规划，很多城市由于土地使用不当给灾难的发生埋下了隐患。综合防治就是着眼于这样的症结，通过科学评估以及灾难的经验教训重新规划城市建设。

③建筑条例。除了土地使用规范外，合理的建筑条例也可以减少灾难的危害。在一份保险公司的调查中，专家估计，如果严格执行建筑条例，1993年安德鲁飓风造成的损失可以减少30％到40％，另一项研究甚至认为可以减少55％，可见建筑条例对于城市危机的综合防治具有事半功倍的作用。

美国大部分的州，包括华盛顿特区都制定了自己的建筑条例，为建筑商提供了统一的建筑标准，以免问题发生时出现无所适从的情况。但是也有人认为，统一的条例侵犯了地方政府的权力，而且划一的标准会抹煞不同地区的建筑风格，有时地方政府更了解当地情况，完全可以制定出更加合理的建筑条例。正因如此，美国有26个州（包括华盛顿特区）允许地方政府制定自己的建筑条例，并规定如果地方条例更为严格，则以地方的条例为准。

整个20世纪90年代和21世纪初是各种灾难频发时期，每五年美国就要发生需要由总统宣布级别的灾难300多起，造成巨大的生命和财产损失，其他相对小范围的灾难也给地方财政和社会稳定造成了不同程度的负面影响。1996年，美国前总统克林顿授予联邦危机管理局局长詹姆斯·维特内阁成员的地位，此举目的在于强调危机管理在整个国家安全防御中的重要性，以及彰显危机管理对于保护人民生命财产的举足轻重的作用，这也表明了联邦政府对危机综合防治的支持和重视。作为回应，联邦危机管理局出台了《国家危机综合防治战略》，该战略旨在培养和加强公众的灾难风险意识，让公众认识到综合防治是对抗灾难的最有效、最可持续以及最有利于保护环境的战略性措施。

为了完善这一战略，联邦危机管理局经常会同国会成员、政府官员进行商讨，搜集民间意见，并在全美范围内资助了11个危机综合防治论坛，以鼓励更多的社会机构参与到危机管理的事务中来。该战略的两个主要目标是：到2010年，公众的危机风险意识有实质性提高；显著减少危机对生命和财产造成的损失以及对自然资源和文化遗产带来的破坏。实现这两个目标的具体措施为：

①危机定位与风险评估。危机定位与风险评估是综合防治战略的两个重要前提。危机定位措施包括确定可能发生危机的地区，绘制地图，以使危机防治有的放矢；风险评估则包括获取危机信息，了解特定地区发生危机的风险级别，估计损失程度。

②应用研究与技术转换。这项措施的目的在于加强危机管理的研究和技术开发，并将研究成果和最新技术应用于危机防治的实践之中。

③公众危机培训及教育。对公众进行培训和教育是为了使人们能够对危机防治有更加充分的认识，自觉按照防治的要求选择居所，对于突发灾害也能采取有效的自救行为。

④领导与合作。各级政府机构、私人商业机构以及普通市民在危机综合治理中都扮演着各自的角色，其中联邦政府对战略的实施起指导性作用，负责调配资源以支持其他部门和个人的工作。当然，整个防治战略仅靠联邦政府是不够的，要让危机防治措施得以全面实施还必须依靠各级社会单位的协作。而如何真正地做到统一协作，是目前发展危机治理战略面临的重要问题，因为无论是个人还是组织，其行为的动因往往都是出于对自身利益最大化的考虑，所以协调一致显得十分困难。正因为如此，该战略将完善领导与合作机制作为一个重要的次级发展目标，以期望在未来的危机防治中，能够形成协调一致的行动和良好的合作。

2．政府的角色

以上简单介绍了美国危机管理的四个阶段，在这四个相辅相成的阶段中，政府都占据了重要位置，其决策、指导功能的发挥直接关系到整个危机管理的成效。因此，政府工作如何更加贴近危机管理的需要，适应灾害防治中复杂多变的客观条件，成为政府角色转换的关键。

近十年来，各种危机和灾难的频繁发生，使公众更加关注危机管理政策的制定和实施，人们普遍期望危机发生时能有一套行之有效、组织良好的反应和恢复措施，同时期望各级政府、各商业机构和非营利性组织能够真正地协同起来，联合应对危机。在危机应对过程中，各级政府发挥着关键作用，他们的主要任务是制定各种危机管理的指导性政策，为可能出现的危机做好各项防范准备，同时也负责制定与周边其他行政区的危机管理互助协议。一般来说，危机发生时地方政府首先进行应对。当地方政府用尽一切资源仍然无法控制危机时，可以要求州政府援助。如果州政府不可能靠其力量应对危机时，州长可以向联邦危机管理局甚至总统提出援助请求，要求宣布为重大灾难。

最高级别的灾难宣布称为总统级灾难宣布，如果灾难确实非常严重，以至联合州政府和地方政府的所有力量都不足以应对时，州长就可以请求总统发出灾难宣告，请求的同时应该提供地方资源支出的相关信息。在向总统提出请求之前，州和地方的危机管理官员应该进行如下工作：（1）视察发生危机的地区，如果可能的话由联邦危机管理局的人员陪同，调查损害的规模和程度；（2）确定需要何种类别的联邦援助；（3）同联邦危机管理局的地方主管讨论该危机是否具备总统宣布的资格；（4）联邦危机管理局的地方主管对州或地方政府的申请做出评判，并向联邦危机管理局局长提交地方申请；（5）如果申请获得批准，联邦危机管理局将临时安排一位特定的联邦政府官员作为“联邦合作官员”；（6）州或地方政府长官相应地安排一位合作官员协同联邦合作官员进行危机管理。

在危机管理中，联邦的行为权限由《斯塔福德法案》规定，该法案不仅设定了相应条款赋予总统宣布重大灾难的权力，同时还规定了联邦灾难援助的三种类别：第一类称为个人援助，其对象是个人、家庭和业主，采取联邦和地方分担的援助模式，其中联邦负担75％，州和地方政府负责25％。援助项目包括临时的住房援助、对个人的贷款，符合条件的受灾人可以拨打免费电话申请援助。第二类称为基础设施或公众援助，对象主要是灾区受损的基础设施，同样是联邦75％、地方政府25％的分担模式。联邦从资金和技术上支持地方政府清理废墟，恢复基础设施和交通通讯。国家交通部也将援助地方修复联邦公路、国家森林公路、国家公园等。第三类称为灾难综合防治援助，这项援助着眼于未来灾难的防范工作，一般以一年为单位进行支付。

关于联邦政府的危机管理政策，还需要强调以下几点：（1）如果市长认为需要外来援助，可以请求总统宣布为主要灾难或危机，从而获得联邦政府的援助；从联邦方面来看，通过调查证明确实存在极端严重的灾难，可以依据《斯塔福德减灾和紧急援助法》，即《灾难缓解和危机援助法案》相关条款，由总统宣布灾难，签署援助命令。（2）《斯塔福德法案》规定，在总统没有宣布为严重灾难以前，联邦政府无权提供援助；但是可以将联邦的援助资源移至受灾的地区，以等待总统的命令。（3）请求总统宣布不总是以获得联邦援助为前提条件。一些特殊的部门由于其特有的权限可以向受灾地区提供技术上和资金上的援助；而且在联邦多部门反应计划的条款之下，一些在“国家意外事件计划”以及“联邦反射物危机反应计划”涵盖范围内的危机也可以不经总统宣布获得联邦援助。

从以上的介绍可以看出，根据危机的不同规模和不同阶段，美国联邦政府、州政府和地方政府扮演着轻重不同的角色。而无论什么情况，政府在危机管理中都起着领导、协调的作用，是连接整个危机管理过程的枢纽，也是发动社会各单元应对危机的中坚力量。