二、政府危机公关的界定

在界定政府危机公关的概念上，要按照理论联系实际的方法，从政府与危机公关的角度进行着手，对内涵与外延进行研究分析，全面探讨危机公关的性质，正确认识危机公关与相关方面之间的联系。

1．政府危机公关

政府危机公关由政府、危机和公关三个方面构成，危机公关是公共关系学的重要内容，近年来受到了社会的广泛关注。政府危机公关，是指把政府作为公关主体的一种公关方式，针对我国国情，在探讨政府危机公关之时，首先要正确理解“危机公关”与“政府”这两个概念。

（1）公共关系

第一，公共关系的具体概念。现代意义上的公共关系概念发源地是美国，其名词“Pubilc Relations”最早出现在19世纪中叶豪科?史密斯（Hough Smith）的《公众情感理论和规范》一书中。而“Pubilc Relations”的内涵，按照美国大众传播权威戈登的诠释，就是和公众之间的关系。

真正与现代公共关系关联的“Pubilc Relations”，则是19世纪末出版的《铁路文献年鉴》诠释的公共关系的现代意义：某个组织或个体与社会公众之间的关系。一般情况下指的是社会组织、商业组织或公众人物在社会实践当中，与公众构建良好的关系，希望得到社会大众的配合与认可。为了给公共关系一个准确、权威的定义，美国公关研究和教育基金会曾在20世纪70年代面向学术界广泛征询公共关系的普适性概念，而其中以美国公关专家莱克斯?哈罗博士的定义最合乎要求：公关是一种组织管理功能，其主要责任就是为组织与公众之间搭建起交流的桥梁，并力求通过交流实现谅解和协调，实现对问题的有效处理；帮助组织决策者收集社会对组织的观感并迅速对此做出对策，突出组织管理者必须要坚持的公众价值取向；公共关系帮助组织管理者跟随时代发展的步伐，及时调整组织的决策与实践，通过语言以及伦理技巧实现与公众之间的良好关系。

1988年，美国公关协会将公共关系界定为：公共关系加强了组织与公众之间的联系交流，拉近了彼此关系，具有研究、计划、交流、互动和评估等多项职能。

美国学者希尔兹指出，公共关系是人们从事各种社会活动、发生各种社会行为关系的总称，社会行为活动的公众性决定了其社会意义。公关是组织与公众之间建立契约关系的形式，注重对两者之间关系的形成、调整与协调。

英国著名公共关系学家弗兰克?詹夫金斯指出，公共关系实则帮助组织实现与公众之间的既定目标，而有计划性地进行内外结合的传播沟通方式的通称。

公关学教授贾尼斯?谢林?盾尼（Janice Sherline Jenny）则认为，公共关系是针对与组织发生直接或间接关系的对象，包括公众与组织、企业之间的关系管理活动。

教育家梅尔文?夏普（Melvin sharpe）指出，公共关系的目的是为了使组织与公众之间保持长久良好的互动关系而开展的管理活动。

我国公共传播专家、中国人民大学公共传播研究所所长胡百精在综合了西方学术界的有关理论后，提出了自己的见解：公共关系并不是如卢梭社会契约论般仅仅基于客观事实的概念，而是在事实与价值观基础上的一种多元、立体的关系，这种关系表现的是组织与公众在客观上的权利与义务关系，如纳税人与政府之间的关系就是税金与公共服务，消费者与企业之间的公共关系就是现金与产品及服务、质量保证等；公共关系反映的还有与客观关系相伴相生的价值关联与评价，如公信力、权威性及共同愿景等。

由上述对公共关系概念的描述思考，可以得到公共关系的基本定义：公共关系是一种组织管理功能，也是一种信息传播活动，更是一种组织改善与公众之间关系与观感的技巧，是一种公共形象建立与修复的实践活动。

（2）危机公关

危机公关最早来自于商业领域。1903年，被称为“公共关系之父”的艾维?莱德拜特?李（Ivy Ledbetter Lee）辞去记者工作，和乔治?派克合资成立了一家名为“派克和李公司”的公共关系事务所，为社会公众提供收费的公共关系服务，其中就包括大量的危机公关委托。社会是一个平衡体系，而危机的存在，则是将这个稳定体系破坏，在这一力量的破坏下，社会体系难以顺利运行。为了再次实现社会体系的平衡，就出现了危机公关。⁽¹⁰⁾

危机公关一般认为，当危机事件爆发后，能够和社会公众顺畅交流的组织，会比不善于沟通的组织遭受的损失少。

学术界对危机公关的定义主要有广义与狭义两种：狭义的危机公关主要是将危机公关局限在公共关系中的一种组织管理手段上，也就是当组织的公共形象遭遇破坏或不再得到公众信任时，通过有技巧性的公共关系来力争取得公众的原谅与认可，从而避免更大的负面影响。从整体上来看，狭义的危机公关定义的是已经出现的危机事态，也就是事发后的处置工作，并没有包括针对未发生危机的预警工作，涉及的范围比较小。而广义上的危机公关是在公共关系概念范畴内的危机预警、危机应对与危机处置工作，相对于狭义的危机公关，广义的危机公关在重视事后处置的同时，更重视对危机的预警工作。所以，广义概念上的危机公关，事实上属于危机管理，是一个更大、更包容的概念，对危机处置的策略与技术、实践层面的内容都列于此。广义的危机公关概念显然扩大了危机公关的工作范围。

（3）本书的“政府”概念和本质

第一，政府的概念。本书中提到的“政府”属于广义概念，指政府各公共部门的总和，是国家内拥有国家权力的所有组织机构，包括立法、行政和司法等机关单位。公共危机的应对处置需要国家各个机构部门的联合协作，仅靠国家行政机关的力量是远远不够的。

地方政府与中央政府都属于公共部门，但两者的性质并不完全相同。地方政府既需要代表地方上的民众及社会个体，又要执行来自中央政府的命令与政策，地方政府具有十分明确的经济利益与行政目标。中央政府与地方政府的关系不仅仅是上下级政府关系，同时具备一定的契约性质。政府是公共事务与政务的调控中心，一方面要借助政治手段与法律等强制性方式来处置危机，另一方面必须以比较怀柔的姿态、有技巧的方式协调公共关系，从而实现组织目标。

政府是以公共利益为价值取向的公共部门，这一点无论是学术界还是现代政治实践都是认可的。政府作为公共部门，有相当一部分公共性质是通过维护公平正义体现的。马克思以社会阶级的视角来研究政府的公共性。马克思提出“国家是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。”⁽¹¹⁾哈贝马斯也认为，公共部门不但代表着公众的利益，也代表着一个国家的行政事务处理场所；国家作为公共部门，其公共性就是体现在其始终为所有国民追求最大利益上，所以公共性一直以来都是现代政府及政治的组织原则。

公共性，在广义上指的是一种非私有的、可以分享的、不具有排他性的、以共同愿景为基础的性质。事实上，自工业革命以来，几乎所有政府都以公共性为最高目标。公共性是政府最核心的性质，政府只有在具备公共目标的基础上才能合法，这就是政府之所以具备公共性的原因。追求公平正义、为公众提供公共服务、以公众利益为价值导向，是政府公共性的基本内涵。

（3）政府危机公关内涵及性质

第一，政府危机公关的内涵。政府危机公关是危机公关的一个表现形式，拥有危机公关的所有基本特点。从定义上划分，政府危机公关分广义与侠义两种。

从广义的角度上分析，政府危机公关来源于实践，指政府在开展危机预警或危机处置过程中，为提高工作效率，有效处置危机事件，重建政府公共形象，而与社会各界联合开展的各种公关活动。简单地说，就是为解决危机事件，政府和社会各界产生的各种联系，不管是政策行为、公益活动，抑或是新闻发布会，都是政府危机公关的手段。从狭义的角度上分析，政府危机公关是危机管理的重要内容，在危机管理中起关键性作用。从公共关系的层面上分析，政府危机公关是获得公众认可、有效处置危机、重建公信力的活动。本书探讨的政府危机公关主要是从广义的层面上进行探讨。

第二，政府危机公关有一定的延展性。政府危机公关的延展性有两方面特点，一方面，政府危机公关是一项内容非常丰富繁杂的活动。危机公关不但是为了公共关系而开展的活动，同时在危机爆发时，政府在处置危机、消解危机造成的损失与负面影响过程中，与社会公众进行接触交流的活动，都被视为危机公关，它是政府在紧急事态下活动的综合。政府的危机公关包括但不限于传统意义上的宣传教育与社会交流实践，同时还包括政府在紧急事态下的公共服务供给、方针政策落实等实践。另一方面，政府危机公关的对象也非常广泛，尤其是在以预警为主的危机公关活动中，政府可能接触到的社会各领域主体都会作为危机公关的对象。所以危机公关不但是政府的社会活动，更是政府与媒体、公众及网络环境下新媒体平台的多重关系活动。

对公关活动概念的理解上，应该避免两种误解：一方面，危机公关并不是管制的方式之一，将危机公关作为一种社会管制方式，并不是一个正确的危机公关理念。另一方面，危机公关不是一种以斗争为主要目的的活动，不应该以斗争的姿态来面对公众。作为公共部门，政府在开展危机公关过程中，要认识到这并不是一个管制活动，而是一项服务活动，更不需要上升到斗争状态。政府危机公关是为了避免社会矛盾升级造成更大负面影响而开展的活动，应该以和缓的姿态及情绪开展相关工作。

2．政府危机公关与危机管理分析

（1）危机管理

危机管理（Crisis Management）概念产生于20世纪60年代，国内外专家学者从各个学科领域对危机管理的概念提出了不同观点。

从组织管理的学科层面上分析，格林（Green）指出“事态发展到难以控制的地步”是危机管理的特征之一，同时还指出危机管理者可能会将事态控制在某种程度，从而减少危机带来的损失。菲利普?亨斯洛指出危机管理是面对一切可能导致组织受损的突发情况，而能将损失控制或降低的能力，注重于研究组织应对危机的处理能力。罗伯特?希斯指出，危机管理指就事前、事中、事后所开展的管理工作。

当前，一些专家学者对政府应对危机事件的方式方法有两种不同的主张，两种主张的理论依据也不一致；危机应对认识上的差异，也延伸到表达上。一种方式是以公共关系理论为依据，来理解政府应对危机事件的方式方法，站在这个角度理解的专家学者一般情况下将政府的应对称之为政府危机管理，而危机管理与危机公关并不是一个完全等同的概念。在公共管理视角下，在危机出现后，政府能够做的是通过管理减少其可能造成的负面影响，但并不是完全化解危机。广义上，危机管理应该按照组织本身的条件与外部环境，对可能存在的危机风险进行预测与预防，并就此制定对策；只要出现危机，都应在第一时间做出应对，恢复组织的公共形象。而危机公关则是针对危机事件本身的处理，与危机处置的概念更为相似，因为所有类型的危机处置事实上都属于公共关系活动的一种，都需要与相关利益群体及公众做好沟通，争取公众的认可与谅解。

（2）政府危机公关与危机管理

由于学科视角上的差异，政府危机公关与危机管理概念存在以下四个不同点：

一是理论基础不同。政府危机公关源于公共关系理论，侧重于公众的作用及公众和政府之间的沟通互动。指出了公关的重要作用，通常是运用公共关系中的协调机制与沟通机制来处理问题。处理方式丰富，主体众多，关系混杂。危机公关的处理对象是已经发生的危机事件，与危机处理的概念较为类似。政府危机管理源于管理学与行政管理学理论，侧重于政府运用相关方式方法来解决实际工作中的问题，程序标准，主体与关系较为简单。公共管理理论指出，危机仅能管理，就是说只能最大限度降低危机造成的损失，而无法解决。政府危机公关与政府危机管理因为理论基础的根本差异，使两者在学科分析方法、处理问题方法等方面存在本质上的不同。近年来，政府危机管理理论研究不断推进，加之企业危机公关理论在政府危机应对中的不断运用，政府危机公关与政府危机管理在理论基础上逐渐融合。

二是研究目标不同。政府危机公关旨在协调政府与公众之间的关系，重塑与提高政府公共形象，而危机事件的妥善处理是次要目标；政府危机管理的目的则是及时有效地处理公共危机事件，降低危机事件带来的损失，主要目的是促进政府危机管理职能的执行，妥善处理各种问题。

三是实践与理论根基不同。企业公关是政府危机公关实践与理论的根基。政府危机公关的实践方式大多来源于企业危机公关的理论思想，企业危机公关拥有丰富的经验积累，为政府危机公关实践与理论的发展提供了参考。政府危机管理实践与理论的根基则是政府行政管理，危机管理体系建立的初衷是为了有效应对自然灾害、保障社会安定和谐。在非常态之下，政府表现出来的管理能力，则是危机管理能力。

四是面对危机事件时态度的不同。政府危机公关是非常慎重的，政府会通过一切可能的手段转危为机，在危机中吸取经验教训，寻找发展提高的空间。危机公关不允许危机事态进一步恶化。而政府危机管理，则试图在合乎经济效益的基础上迅速避免危机负面影响的扩大化，危机管理理念甚至不考虑危机本身可能存在无法规避的风险。

就当前情况来看，虽然危机公关与危机管理的内涵并不完全一致，但近年来两个概念逐渐趋同。20世纪90年代后，公共管理与经济发展全球化有效促进了行政理论研究，“9?11”恐怖事件，更是引起了美国等发达国家危机公关理论的发展。不管是从理论发展角度来看，还是从实际工作过程来看，两个概念都在逐渐融合。在我国，危机管理事实上是一项包括管制、公关活动与维护社会秩序在内的综合性公共管理活动，而危机公关则是危机事态下各项危机应对工作的核心。