推荐序2

研究中国经济运行的逻辑有多重视角，有三驾马车的视角，也有结构转型的视角。但从政治经济学的角度出发，从地方政府与经济发展的关系的维度出发，才能得出更加令人信服的结论。对于中国这样一个从农业社会转型到工业信息化社会、从计划经济逐步转型到市场经济体制，以及社会主义市场经济建设时间相对较短的经济体而言，地方政府在经济发展中的角色至关重要。可以说，深刻把握了地方政府的角色和行为这把密钥，就可以了开启我国经济现象的部分大门。

地方政府面临三对基本关系：其一是政府与市场的关系，其二是中央与地方的关系，其三是地方政府与城投平台的关系。这三对基本关系几乎决定了地方政府的行为。在前两对关系中，更多的是由中央政府占据主导，因此地方政府行为除通过规范的财政体制实施外，主要还是通过处理第三对关系来发挥主观能动性。在中央政府的考核激励下，过去几十年地方政府推动经济高速发展的过程中，城投平台发挥了重要作用。

每个时代有每个时代的主题和任务，城投平台在经济高速增长的野蛮生长时代恰逢其时，而长期积累的债务风险、金融风险，在高质量发展时代的背景下便不合时宜，需逐步转型以适应新时代的发展需要。因此，我们要理性客观地看待城投平台的历史作用和转型方向。首先，我们不可否认城投平台在历史发展中作出了巨大贡献。甚至有专家提出城投是城市经营模式的抓手，是中国经济增长的法宝等说法。城投平台以土地为依托，开发土地并推动土地财政、土地金融，帮助地方政府快速实现资本积累，从而改善城市基础设施、推动城镇化和工业化进程。其次，城投在快速发展过程中也积累了大量风险，要控制城投无序扩张的风险。事物总有两面性，伴随城投发展的同时，隐性债务滚雪球式暴增，债务付息压力不断增加；金融风险增加，部分城商行、农商行的主要资产就是城投债；城投作为地方政府拉动经济增长的抓手，也产生了大量无效投资和过剩产能。这些都是经济运行中的潜在风险。最后，要充分认识到部分城投公司的债务形成了政府隐性债务，而这种债务的形成一定程度上与债务和投资驱动经济的发展方式密不可分，与我国实施“控制赤字率不超过3%”的理念有关。推动中国经济从债务驱动转向创新驱动、从投资驱动转向消费驱动是未来的方向，但它需要一个过程，不可能一蹴而就，因此在经济发展方式转型的过程中，就出现了城投平台这个背负投资和债务的载体。

当前，全球百年未有之大变局在加速演进，内外部的风险挑战不可小觑，防范化解重大风险仍是中国式现代化进程中的重要任务，是高质量发展过程中的重要任务。防范化解地方债务风险的核心之一就是推动城投平台转型，城投平台转型的成功标志不只是业务转型，还包括地方政府与城投平台关系的重塑。地方政府在与城投平台的关系中只应具有两重身份：一是以股东及出资人身份参与公司治理，二是市场秩序和公共产品的提供者。若舍此，城投平台转型则难以成功，也因此存在着城投平台转型是伪命题的不同看法。

鉴于此，政府、社会和社会上诸多团队都在研究城投转型的方向和要点。我欣喜地看到方达咨询团队撰写的《城投转型一本通》问世。这本书没有高深的理论，有的是基于实务项目经历的提炼、总结、思考和案例分析，相较一般的学术读物而言，本书的可读性和操作性都更强。本书的第三章，关于城投的基础性思考提出了很多有价值的认识，其后的业务板块、案例分析和附录的政策梳理，也值得相关从业人员和希望了解城投的人士学习。近年来，我和我的团队也一直在推进财政和城投研究，以期增进各界对城投的理解。希望我们能一道努力，为推动城投转型和中国经济高质量发展贡献新的力量。

罗志恒

粤开证券首席经济学家、研究院院长

2023年12月10日