（二）完善黄河流域甘肃段水权市场化配置法律机制

2016年，甘肃省出台《甘肃省推进农业水价综合改革实施方案》，其中规定以黄河流域为界，构建水权交易市场，通过水权流转的方式提高农业用水效率、增加效益。2018年，黄河流域兰州段开启水权交易试点工作，这标志着黄河流域甘肃段水权市场化配置的开启。在甘肃省水权交易工作的推进过程中，要充分运用好法律保障的手段，构建主体权力清晰、相关部门权责合理、风险防控到位的长效机制。

1．构建水权市场配置过程中的取水权交易体系

第一，明确水权交易市场主体的权利与义务，这是保障水权市场交易顺利开展的前提。随着甘肃省水权交易试点工作的不断推进，下一步应扩大水权交易市场范围，将一切依法获得用水许可的组织及个人都吸纳进来。水权市场买卖双方的权利义务主要通过交易合同规制，交易合同载明的信息应在水权登记规定的水资源量、用水期限及水权类型下由双方当事人进行自由磋商。甘肃省工业用水交易的规模一般较大，主体较为明确，但农业用水交易过程中的主体多为零散农户，易造成监管困难、权益模糊的情形。省、市州级的政府应牵头，使农业农村与水利部门全程参与，在县、乡镇级建立农业用水者协会，将零散的用水农户整合起来，在保障灌区农户权利义务的同时也利于政府的监管。

第二，明确水权市场交易的客体。黄河流域甘肃段沿岸多地存在生态脆弱、取水不合理的情形。政府应在加强取水监管的同时严格把控进入水权市场流转的用水类型，对于可能造成生态损害及公共权益损害的用水主体，可以采用收取保证金或限制其交易权利等方式。对于居民日常生活用水，应在保证其充足使用量的前提下，将节约下来的水权赋予其市场交易的属性。对于生产经营过程中的工农业用水，因其本身就具有经济效益，也可进入市场自由流转。

第三，水资源被赋予商品属性后，其价格的变化便会受市场供求变化的影响。黄河流域甘肃段的水价主要以2004年黄委会出台的《黄河水权转换管理实施办法》作为依托，根据水资源成本及可能产生的合理收益确定市场交易价格。甘肃省自身并没有更细化的规定，水价的制定没有将中介费用及时间属性考虑在内。中介费是市场交易过程中水权交易所扣除的费用，自双方签订合同起5日内由卖方缴纳。时间属性是由水权交易的期限性决定的，水权交易并非随时可行，而是存在期限要求。唯有将二者充分考虑其中，才能使水价真正公正合理。由于我国关于水价的法律规制尚不成熟，甘肃省可在黄河流域通过地方法规的形式对水价进行初步规制，同时借鉴国外流域先进的做法，建立水价听证制度，听证过程中应保障人员的组成符合相关规定，保障决策的科学合理性。此外，政府部门应实时开展市场调查，对水价进行灵活调整，并时刻保障水价信息的公开，确保水价调整第一时间为民众知晓。

2．构建水权市场配置过程中的风险防范机制

第一，黄河流域甘肃段水权交易市场应加快水银行的构建。水银行的功能与普通银行类似，只是储存的商品不同，水银行是将水权作为一种有价值的商品进行存储。由于水资源分布较为广阔且具有流动性，致使水权市场交易的买卖双方具有一定的空间差距，面对面完成现货交易的困难较大、成本较高。建立水银行有助于降低水权交易成本，并减少市场个体间水权交易的风险。目前，水银行在美国等发达国家早已普遍适用，水银行建立的前提是要有明晰的水资源产权。甘肃省从黄河流域获得水资源分配的工作已开展三十多年，省内黄河取水权早已固定，应考虑先在刘家峡水库开展水银行试点项目，作为储蓄节余水量的大仓库，逐步探索，进而在省内多地区建立水银行，提高用水效率，减少水权市场交易风险出现的可能性。

第二，甘肃省应建立水权交易生态破坏风险评估机制，确保水资源的可持续利用。水权交易可能会导致黄河流域用水结构的改变，从而破坏原有的用水规划，导致流域生态环境的损害。要建立高效的风险评估机制，首要任务便是完善水权管理登记制度，保障水权交易的实际情形得到细化统计，从而提高评估效率。再者，政府应依据《环境保护法》，结合各行业间的产业环保政策，确定水权市场交易的生态标准，禁止未达到最低生态标准的企业进入市场展开交易。最后，应根据生态风险评估等级，明确水权市场交易中的生态补偿标准。针对目前黄河流域水资源生态补偿的现状，应进一步明确生态补偿的主体资格，将水权市场监督主体也纳入其中。明确补偿金额的使用范围及运作形式，提高技术补偿的比例，并将生态补偿的结果纳入市场水价的考量范围内。

第三，甘肃省应设立水权交易保险。水权被赋予了商品的属性，便拥有了实际可以计算的价值。政府可以推动保险公司设立具有一定政策倾向性且专门针对水权交易市场的半商业化模式的水权保险险种，供水权买卖双方购买。水权交易保险的设立，可以有效消除公众内心对于水权交易风险的忧虑，以激发基层个体、企业等参与水权市场交易的积极性。

3．构建水权市场配置过程中的纠纷解决机制

第一，黄河流域甘肃段各用水地区应建立基层水权协商机制。十九大明确提出，要提升基层治理的效能，提高基层组织解决纠纷的能力。唯有水资源产权明晰，才能保障水权交易的顺利进行。将水资源的管理职责部分赋予基层社区，由社区成立自治组织进行管理、分配，使基层用水户真正参与其中，才能提高所有用水主体对水权交易及水资源节约的重视。甘肃省应重点培育农村基层水权协商组织，农业用水占甘肃省总用水量的70%左右，由于用水户分散，不利于纠纷的解决。农业水权交易主要分为长期性用水交易和临时性用水交易，临时性用水交易多因为季节性因素导致缺水，具有紧迫性，而当前用水审批及协调用水矛盾主要由政府负责解决，流程复杂且耗时过长。站在农业生产的角度而言，政府可将协调纠纷的权限下放至农村基层水权协商组织，既可提高用水效率，又可减少政府工作压力。

第二，完善黄河流域水权交易公益诉讼制度。目前黄河流域关于水资源的公益诉讼大多围绕水污染及水资源开采对生态环境的破坏展开，有关水权交易的公益诉讼一直缺位。原因有二：其一，黄委会作为黄河流域的水务管理机构，却没有公益诉讼的主体地位；其二，地方政府对于水权交易的信息公开程度不足，民众维权理念薄弱。基于此，应当着力改进完善。首先，黄委会作为最了解黄河水务的机构，应当及时将相关信息提交人民检察院，以便人民检察院提起环境公益诉讼。同时，黄委会应与地方生态环境部门构建合作机制，重视拓展公益诉讼的范围，将水权交易囊括其中。其次，水权作为一个新事物，应通过普及宣传的方式使广大用水群众了解其内涵，提高维权意识。再者，政府应对水权交易的信息予以更大范围的公开，同时将水权交易地方的环境信息纳入其中。

第三，甘肃省应建立水权交易非诉讼解决机制。非诉讼纠纷解决机制既能有效降低司法资源的浪费，也可以推动纠纷高效解决。首先，水权交易依托市场开展，规范的交易合同可以从源头上避免纠纷的出现。虽然合同交易具有自治性，但因水权交易具有一定的国家属性且刚刚在市场上开始流转，因而政府应在交易平台上上传规范式合同，供交易者参考。交易双方可根据政府提供的合同模板，依自身需求，对合同进行修改。其次，应专门针对水权纠纷，构建行政调解机制。对于黄河流域甘肃段而言，应由黄委会与甘肃省政府共同派员成立水权交易纠纷调解机构，人员的组成应包含相关专业技术人员，调解应在双方自愿的情况下进行，并可以逐步发展为水权交易纠纷诉讼的前置程序。