四 完善黄河流域甘肃段水权配置法律保障机制之对策

（一）完善黄河流域甘肃段水权初始配置法律机制

流域水权初始配置严格来说分为两部分，一是流域水资源逐级向行政区域分配；二是各行政区域将其从流域分配中获得的水资源通过取水许可的方式具体分配到基层用水户中。甘肃省在水权初始分配方面存在的诸多问题在前文已详述，依托前文论述，本节以法律为视角，从立法、管理职能、管理制度三个方面分析甘肃段水权初始配置机制的构建。

1．加强水权初始配置立法建设

甘肃省依托“87分水方案”从黄河流域获得初始水资源，该方案现已无法满足甘肃省实际用水情况。但由于国家至今尚未出台相关法规就该方案的调整做出具体规定，导致目前甘肃省黄河流域用水分配指标仍与三十多年前相同。基于此，应从以下几方面进行完善。

第一，中央部门应就黄河流域现状迅速出台有关水权初始分配的实施细则，从而应对经济社会发展所带来的地区间实际用水量的变化。此外，应通过立法手段，强化水资源初始分配过程中的行政机关效能，规避当前地方与流域机关权责混杂、多龙治水的局面。流域初始水权配置的法律应将流域沿岸各地方政府的意见吸纳进来，因为流域是一个整体，唯有采纳流域上、中、下游各方意见，才能确立综合全面的立法思路，从而保障流域整体水资源的良性分配。

第二，在水权初始分配的第二阶段，甘肃省目前相关法律规章相对模糊，易造成流域水资源产权模糊、管理职能边界不清、监管无力等情况。水权初始分配涵盖诸多因素，应综合各地区人口、土地、经济社会发展、产业占比、生态环境等因素，由省水利部门牵头，省发展改革、生态环境、自然资源、工信、农业农村、财政等部门配合，并联合黄河水利委员会制定一部综合性的水权分配法规，依据部门职能、权责主体、各地方分配方案等进行细化规定，同时通过立法的形式赋予原本仅停留在政策层面的相关规定以强制性，保障各方明确执行。此外，甘肃省应以立法规制的方式，对用水主体的用水量进行实质审核。因为水资源匮乏是一个相对而言的概念，并无绝对的标准，这就要求政府通过法律规制的方式避免分配过程中存在浑水摸鱼的情形。

第三，针对甘肃省目前经济用水与生态用水矛盾日益严重的问题，除了甘肃省自身的立法完善，国家层面也应扩大水权初始配置的立法范围，打破仅围绕行政法制定有关法规的立法原则。水权是一个复合型权力，涉及各方面，从生态环境的角度来看，污水治理和水质保护对初始用水的取得至关重要。水权分配的同时兼顾生态用水的存留与水质的保护，可以起到事半功倍的作用。因此，国家层面应以行政法为主导，同时结合民法及环境法关于水权的原则理念，调整初始水权分配的立法思路。

2．实现流域管理机构与区域管理机构之间的协调

综合世界各大流域来看，流域管理机构与区域管理机构均存在职能冲突的情况。所以，要厘清二者间的权责范围，在原有的职能基础上做出相应调整。

第一，从宏观层面而言，流域管理机构应当负责规划水权分配的初始方案，区域管理机构应当服从流域管理机构制定的综合规划，这有利于流域整体水资源的公平分配。但仅由流域管理机构全权负责，易造成分配水量与地区经济社会发展不协调的问题。因此，应当在水权初始分配过程中引入地方政府参与的机制，保障地方政府代表能参与到黄委会的决策机构中去，通过会议的形式说明各自省份实际用水变化情况。

第二，从微观层面而言，根据省内不同区域对经济社会发展的重要程度及对流域整体发展的影响情况，流域管理机构和区域管理机构应当划定管理主体，明确各自权责。但在地方政府负责流域水权配置的过程中，流域管理机构也应参与其中，从监督层面发挥职能，避免地方政府因保护地方经济发展而做出损害流域整体的举措。目前，黄委会作为黄河流域水资源管理机构，仅是水利部的驻派机构，无独立的法律地位，很难参与到地方水权配置的监管过程中。要解决这一难题，首要便是赋予黄委会独立的法律地位，让其可以独立行使行政职权。此外，应提高黄委会的行政级别，由一位副总理兼任黄委会第一负责人，国家水利、生态环境、自然资源、农业农村、工业和信息化等部门的部长或一位副部长作为组成人员。高级别负责人员的组成，有利于决策的快速落实。同时，黄河水利委员会应成立专门的水权配置部门，负责总览流域初始水权分配及跨区域水权调度的事务。其人员组成应兼顾中央代表与各省区代表，中央代表的人数可多一点儿，以便于迫切问题的及时解决。水权配置部门内应设调查研究小组，追踪流域内各省区的实际用水变化情况及区域内水权制度建设情况，从而保障黄河水资源在各区域间的高效配置，如，甘肃初始分配水量不足等问题都应由调查小组上报并由水权配置管理部门初步审查。最后，黄委会还应广泛吸纳相关领域的科研人员，以便为流域沿岸各省份水权配置过程中出现的技术问题提供指导。

第三，应进一步吸纳多方主体参与，强化协调合作的管理方式。在流域管理与区域管理的合作中，区域、流域内各部门都应在水权配置过程中发挥重要作用。流域管理机构与区域管理机构之间应建立共享的信息平台，建立互利的水权配置制度，开展各部门成员间的交流互动，形成协调合作的长效机制。此外，还应进一步发挥司法机关在水权配置方面的作用。水权配置也属于环境资源方面的问题，而环境公益诉讼制度以往很少关注水权配置过程中出现的环境问题。以甘肃省为例，甘南、临夏等地均存在用水环境恶劣等问题，兰州、白银等地也存在生态环境用水量不足的情况，如若司法部门能充分发挥环境公益诉讼在水权配置中的效能，那么无疑有助于生态用水量的留存及水域环境的保护。

3．建立省、市、县三级水权登记管理制度

水权登记管理制度就是将水资源作为不动产物权进行登记，并向登记人发放产权证书。在流域管理机构向各省区分配完成水资源总量后，各地方水利部门和资源管理部门应就分配所得水权进行登记。黄河流域支流众多，水域覆盖较广，且沿岸地区用水需求日益增加，此前的登记管理制度急需进行完善。

第一，应将水权登记管理制度推行至县一级，做到流域各地全覆盖。初始分配的水量唯有细化至县级，才能使得区域及行业间的流转做到产权清晰、高效运转。甘肃省水权交易工作已在县级开展，将水权登记制度细化至县级，也可以为基层水权市场交易工作提供配套的制度保障。

第二，此前行业之间仅对非农业用水以取水许可的方式进行权利确认，农业用水则需根据实际耕地面积确定各农户的水资源用量，水随地走、分水到户，这导致农业灌区用水效率低下，自我监督环节薄弱。因此，在农业灌区，可以结合农业水价综合改革、小型水利工程确权、农村土地确权等，对取用水户进行确权登记，以减少灌溉浪费。此外，甘肃省水权登记发放证书类型较多，分为水资源使用证、灌溉使用权证及取水许可证等。水权作为唯一登记客体，应化繁为简，统一证书名称进行发放，这样既提高了工作效率，也便于用水主体之间的水权交易更加清晰地展开。

第三，应搭建水权管理登记的网络平台，确保登记信息公开，保障民众可以通过网站查询相关信息，为水权交易的买卖双方提供服务。登记机关应确保买卖双方提交的文件完整、信息明确，相当于物权登记的公示效力，用以保障水权交易过程中一方当事人可获得的实际水权。