（三）构建水权配置政府 市场联动新模式

黄河流域甘肃段水权配置过程中的保障机制构建，单靠政府或市场的力量都无法建立长效机制。在初始水权分配和水权市场交易两个环节，唯有发挥政府协调监管与市场配置资源两方面的作用，构建水权配置中政府与市场并重的新模式，才能在秩序稳定、交易公平的前提下提升水权配置的效率，实现水资源的可持续发展。

1．水权初始配置环节适当引入市场机制调节

甘肃省正在构建节水型社会，应在水权初始配置环节适当引入市场机制进行调节。

总体而言，政府在流域初始水权的分配过程中应充当管理者，保障配置给本省区域的初始水资源量符合自身经济社会发展的实际需求。就初始配置过程中的一切问题，应向流域管理机构及中央水务管理部门进行反馈与沟通。在省内地区间的二级水权配置过程中，省政府与市州政府之间“不再是”绝对的上下级之间命令服从的关系，市州政府应充当本区域水权利益主体的发言人，各地应在省政府的主持下，通过平等协商的方式解决各区域间水权流转问题。

具体来看，针对黄河流域甘肃段的实际用水情况，对于原来已固定多年的水量分配格局，不应做出较大改变，对于南水北调工程投入后新增水量、黄河支流新发现水量应采取招标、拍卖等市场调节的方式进行再分配。这种做法一方面可以优化初始水量的分配格局，提高初始水权分配效率；另一方面，市场化手段可以增加政府的财政收入，使政府可以在水利工程建设方面拥有更多的资金支持，实现了水权配置的良性循环。对此，甘肃省可借鉴黄河流域宁夏段、山东段等地区的做法。再者，黄河流域一直以来都采用发放取水许可证的方式规制水权的初始配置，甘肃省应积极探索以行政契约的方式代替此前的行政审批模式。行政契约与行政许可相比，首要优势在于行政合同较为灵活，双方可以因地制宜，通过合同条款细化用水方式及注意事项。如，在临夏、甘南等水土流失严重地区，可以采取合同约定取水人的措施，避免取水造成的泥沙滑落。在兰州、白银等人口密集、工业用水较多的地区，合同可以对污水的排放、生态的保护等做出具体规定。此外，针对甘肃省目前水权配置存在的“重审批，轻监管”等情形，契约具有持久性，可以为事后监管提供有力的凭证。当前《取水许可和水资源费征收管理条例》针对水权配置中的相关违法行为，最高罚款仅为10万元，对于经济利益巨大的大型水权配置，这一处罚力度明显不足。行政契约则可以根据每一桩水权配置的具体涉及金额、环保评估等约定合理的违约处罚金，从而保障水权配置中的违法行为得到适量的处罚。

2．水权一级市场增设具有独立法人资格的供水公司

在水管部门之外增设具有独立法人资格的供水公司，这是水权配置过程中，政府与市场协调合作新模式下的一种新型转让关系的设想。目前，甘肃省初始水权转让由政府部门全权负责，如果甘肃省政府在此过程中转变职能，试图构建平等主体间的交易模式，一方面可提升水资源使用效率；另一方面也能在极大程度上减轻政府压力，使政府可以在水权配置监管层面投入更多精力。

增设的供水公司可以代表政府，作为水权一级市场的出让方，全权负责向企业及广大基层用水户分配黄河流域初始水权的工作。首先，供水公司应根据政府机构的决策，对决策方案进行贯彻落实。其次，供水公司应在综合考量水资源开采难度、用水行业需求、用水量等因素的基础上收取水费，但供水公司对收取的水费无支配权，它仅仅是代国家收取。最后，供水公司应当依照合同约定的水资源用途、排污标准等对水资源的受让方进行监督，对于违反合同约定的行为，供水公司有权追究受让人的违约责任。但供水公司作为平等的市场主体，并不具有行政执法权，若需依靠行政强制手段对违约及违法行为予以惩戒，供水公司还需向行政机关寻求救济。

3．加强政府对水权二级市场的监管

在二级水权市场的交易过程中，省政府及市州政府进一步转变身份，作为守护者承担维持水权市场交易秩序的职能。水权交易市场规则制定后，政府职能由管理为主向服务为主转变，推动水权交易信息平台建设，促使用水主体之间开展多种形式的交易。但政府身份的转变并不意味着对市场的完全放任，而是需要提供有力的监督管理。甘肃省主要着力于引导规划水权交易市场的建设，对于水权交易市场的监管一直未予以足够重视。对此，可以采取以下三点措施。

第一，明晰政府各部门的监督权限。我国《水法》对流域水权配置的监管并未作出明确规定，目前黄河流域甘肃段水权交易的监管主要由地方政府负责，黄河流域作为一个整体，水资源具有流转的属性，仅仅依靠地方政府的监管难免会造成“地方保护”。黄委会应成立专门的流域水权交易监管机构，流域各省区水务人员均参与其中，成立监督巡视小组，并实行跨省份异地监督。但流域监管机构的职责应仅针对水权交易对流域水质、环境等方面的影响，交易合法性审查及其对地方经济社会的影响则应交由地方政府负责。

第二，政府为主导吸纳多元主体参与。首先要发挥具有专业性水平的第三方组织的力量，专业性组织可以弥补政府对水权交易相关知识掌握不足的缺陷，发挥专业性优势，针对水权市场交易中的专业问题进行严格把控，同时也可向政府有关部门提供监管意见，再由政府采取相应的监管措施。再者，应当扩宽基层群众的监督渠道。在水权市场交易中介机构内设立专门的信息收集部门，专门负责接受交易双方对于交易信息的反馈。此外，政府应牵头成立水资源生态环境公益小组，并从各行业中按照一定比例抽选群众参与其中，专门负责监督水权交易对生态环境造成不良后果的情形。

第三，政府应加强对水权交易期限的监管。一般来讲，水权交易期限主要由双方协商确定，政府不应过多干预。目前，甘肃省正采取最为严格的水资源管理措施，对年度用水总量等都做出了严格要求，且随着甘肃省节水型社会的不断发展，未来的用水定额和计划指标都可能发生重大变化。这就要求政府对水权交易的监管不能局限于交易主客体及交易本身，更应考虑水权交易带来的长远影响。因此，水权交易转让期限不宜过长，监管部门应当对交易期限进行适当限制。同时，为了避免过度投机行为，同一用水权交易也不应该过于频繁，需限制其转让周期的下限。