第二节 污染物排放总量控制与排污许可证制度

污染物排放总量控制制度与排污许可、污染防治和检测验收等制度一起被称为承上（“三同时”制度、环境影响评价制度等）启下（生态环境损害责任终身追究制、生态环境损害赔偿制度等）的防治污染的重要制度。

总量控制的对象是排污企业而不是生产企业，目的是稳定或者减少排污企业每年的排污总量。生产企业可以依据自己的排污总量在一定程度上选择排污方式。污染总量分配到企业的过程就是排污许可，相对应的制度安排就是排污许可证制度，是指单位和个人，凡是需要向环境排放各种污染物的，都必须事先向生态环境主管部门办理申领排污许可证，经批准获得排污许可证后才能向环境排放污染物的制度。

排污许可证制度是以污染物总量控制制度为基础的。国家把污染物排放总量控制指标分解到各省、自治区、直辖市，然后再层层分解，最终分解到各排污单位。其管理的基本程序是：排污申报登记；排污审核、核发排污许可证；证后监督管理；年度复审。由此产生的结果就是排污指标成了被企业占有的资源，其弊端就是政府失去了用经济手段来调整污染项目市场准入的功能。由于企业占用现有排污指标，市场配置环境资源的功能很难发挥出来。重点行业排污许可证核发有力助推打好污染防治攻坚战。2019年10月提前完成全国的城镇污水处理厂发证，共计核发排污许可证9652张，推动了长江保护修复、渤海综合治理和城市黑臭水体治理。推进生活垃圾焚烧、家具制造工业等行业排污许可证核发，明确污染防治措施和环境管理要求，强化排放口精细化管理，提升了排污单位环境治理水平。

与此同时，环境影响评价制度“放管服”改革日益深入，项目环评审批权限下放、内容简化等简政放权工作有序推进，战略、规划环评地位增强，源头调控作用凸显，环评管理逐渐回归从源头预防环境污染的本位，工作重心逐渐前移，事中事后监管成为环评管理的重难点。而排污许可作为继环评“准生证”之后的“身份证”，是针对具体项目及企业实行环评事中事后监管的有效手段，因此，迫切需要加强环境污染从预防到监管的全流程环境管理。加快将控制污染物排放许可制建设成为固定污染源环境管理的核心制度，完善相关制度间的整合衔接或将成为未来一段时间内环境管理领域的工作重点。

排污权交易制度成为环保制度的一个创新。排污权交易指的是生态环境部门依据制定的排污总量的控制指标向排污单位发放排污许可证，以此明确排污者的排污权利。排污者的排污权可以凭借排污许可证的数量规定在市场上进行交易，实现资源优化配置。排污权交易的实质是排污单位经过治理或者产业（包括产品）调整，其实际排放低于所核准的允许排放污染物总量部分，经主管部门批准，可以进行有偿转让。

基于总量控制、排污许可的排污权有偿使用与交易是一种有效的经济调节制度，同样需要加强排污权交易的监督管理能力建设。一是初始排污权指标的核准、分配以及有偿使用。初始排污权指标是现有排污单位按照排污许可证规定，通过生态环境行政主管部门的核定和分配而取得的主要污染物排放总量指标。排污单位核定和分配的初始排污权指标要进行公示，公示期间有异议的，应当进行复核。取得排污权交易的排污单位，可以按规定对排污许可证登载的初始排污权指标进行有偿使用和交易。二是排污权指标的交易，包括排污权指标出让、申购和受让。一般采取市场交易、公开拍卖或挂牌以及直接出让的方式。除法律、法规和规章另有规定外，排污权的交易必须通过排污权交易平台进行。三是排污权交易的监督和管理。生态环境、财政、价格等行政主管部门要监督和检查排污权有偿使用和交易行为，对于排污权交易出现争议的，生态环境行政主管部门可以进行调解，交易双方也可以向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

案例2 江苏太仓港环保发电有限公司与江苏南京下关发电厂二氧化硫排污权交易。2003年，江苏太仓港环保发电有限公司需要扩建发电供热机组，按照生产情况每年需要增加2000吨二氧化硫排放量。通过环保设施的脱硫装置设计，可以降低300吨的二氧化硫的排放，但是仍然有1700吨的二氧化硫排放总量缺口没有解决。按照江苏省二氧化硫排放总量控制方案，在没有新增指标的情况下，太仓港发电公司因为扩建而造成的二氧化硫排放许可指标的缺口在南京下关发电厂得到了解决。南京下关发电厂通过引进先进技术使得自身二氧化硫年排放量比环保主管部门核定的指标减少了3000吨。这样，一个因为扩建将造成排污量突破按照总量管理分配的排污许可指标的上限，一个因为脱硫技术进步实现了排污量指标剩余，经江苏省环保厅牵线，两家企业通过协商达成了二氧化硫排污权的交易：从2003年7月到2005年7月，太仓港环保发电有限公司每年从南京下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权指标，每吨1000元，并在商定之后根据市场行情计算2006年之后的排污权指标价格。

排污权交易制度作为一项具有鲜明时代特色的环境管理手段引入我国后，从实践情况来看，起到了节省治理费用、保护环境质量的效果。但在实践中也出现了不少问题，规模和效益都不是很理想。排污权交易面临着政府干预边界不清晰、二级市场活力不足、企业参与积极性低等问题。排污权交易作为市场行为，企业的自主性却不足，交易多由政府部门安排主导，缺少应有的市场元素，政府部门在这一环节的管理方式和监督方式都有待加强。