第二节　监理单位

一、监理单位

监理单位，是指取得水土保持生态工程建设监理资格等级证书、具有法人资格从事工程建设的单位。如监理公司、监理事务所、监理中心以及兼承监理业务的设计、施工、科研、咨询等单位。

监理单位必须具有自己的名称、组织机构和场所，有与承担监理业务相适应的人员、资金、设备、手段、专业技能及管理水平等。符合条件的单位，经申请得到监理资格认证，并经工商注册取得营业执照后，才可以参与竞争或受委托承揽监理业务。

监理单位具有两个特点：一是具有法人资格，可以独立地承担民事责任；二是技术服务单位，是专业化、社会化、规范化的智力技术密集型企业，它必须经过政府建设主管部门的资格认证。

二、监理单位的主要特性

（一）合法性

监理单位必须依法成立。它必须经过政府建设主管部门按法定程序进行资格审批，取得监理资格证书，确定监理范围，并向工商行政管理机关注册登记领取营业执照，才能开展工程建设监理业务。其次，监理单位开展业务，应在核准的经营范围内，依法签订监理合同，并依照法律、法规和规章开展工作。在项目法人或项目责任主体与承建单位签约中也确认了监理单位的合法地位，承建单位必须接受监督管理。

（二）服务性

监理单位是技术密集型的高智能的中介服务性质的组织，通过监理工程师以丰富的科学知识和实践经验，为项目法人或项目责任主体提供技术服务。它本身并不是建设产品的直接生产者和经营者，而只为项目法人或项目责任主体提供高智能的建设服务。它与工程承包总公司、建筑承建单位不同，不承包工程造价，而只是按其工作量的大小，取得相应的监理酬金。因此，监理单位的业务性质是服务性的。

（三）公正性和独立性

监理单位在工程建设监理过程中，具有组织有关各方协作、配合的职能，同时是合同管理的主要承担者，具有调解有关各方之间的权益矛盾、维护合同双方合法权益的职能。为使这些职能得以实施，它必须坚持其公正性，而为了保持其公正性，又必须在人事上和经济上保持独立，以独立性为公正性的前提。监理单位的独立性和公正性，表现在以下三个方面：

1）监理单位在法律地位、人事关系、经济关系和业务关系上必须独立。《水利工程建设监理规定》（水利部，水建管［1999］637号文）第二十条规定：“监理工程师不得在所监理工程的项目法人单位或施工、设备制造、材料供应等单位任职，不得是施工、设备制造和材料、构配件供应单位的合伙经营者”。第十七条规定：“项目监理机构不得从事所监理工程的施工和建筑材料、构配件以及建筑机械、设备的经营活动”；

2）尽管监理单位是受项目法人或项目责任主体的委托承担监理任务，但在法律上它们是主体地位完全平等的合同关系。监理单位所承担的任务，已经过双方按平等协商一致的原则确立在监理合同中，并在项目法人或项目责任主体与设计、承建单位之间签订的合同的工程承包合同中明确规定。项目法人或项目责任主体不得超出合同之外随意增减任务。也不得干涉监理工程师独立、正常的工作；

3）监理单位在实施监理过程中，是以项目法人或项目责任主体和承建单位之外第三方的名义，独立地行使工程建设监理合同所确认的职权，并承担相应的职业道德责任和法律责任，而不是作为项目法人或项目责任主体的“代表”的身份来行使职权。否则，它就成为从属于项目法人或项目责任主体一方而失去了独立地位，也就失去了公正地处理监理业务和调解双方之间纠纷的合法资格；与此相应，监理单位及其个人也不得参与承建单位的工程承包盈利分配，否则，它实际上就变成承建单位的合伙经营者，同样也就失去了自己的独立性和公正性。

（四）科学性

科学性是监理单位区别于其他一般性服务机构的重要特征，也是其赖以生存的重要条件。监理单位是依靠相当数量合格的人员，成为技术密集型高智能服务性机构。监理工程师具有较高的学历和丰富的经验，能及时发现设计、施工过程中的技术、管理、经济等方面的问题并加以科学合理解决。权威性的高水平专业服务是监理单位能在激烈竞争中生存、发展的根本保证。

（五）委托性

监理的委托性是区别于政府监督的重要性质。社会监理与政府监督同是建设监理活动，但它不是一种强制性的，而是一种委托性的。这种委托一般是根据项目法人或项目责任主体的意愿。虽然有些项目监理是根据外部约束条件进行委托。例如，世行贷款项目往往把委托监理作为使用贷款的条件之一，或者由于法规的要求必须委托监理。即使如此，在具体事项上依然是凭委托者的主观愿望。

委托性反映在具体做法上：一是监理单位必须与项目法人或项目责任主体签订委托合同，明确双方的权利和义务；而政府监督不签订任何合同，只是按照监理法规照章办事；二是委托性表现在市场行为上，项目法人或项目责任主体可以与一家或几家监理单位签订合同，而监督就不具有这样的选择性，项目法人或项目责任主体必须接受政府的监督管理；三是项目法人或项目责任主体按监理合同规定支付监理单位监理酬金，这些费用是经双方协商确定的，这是监理单位赖以生存和发展的主要经济来源。而政府监督就不存在这类问题。总之，社会监理在工程项目建设中作为公正的第三方参与工程建设，从而在工程建设领域发挥其重要作用，但项目法人或项目责任主体是直接受益者，他是否需要这种受益是他本身的意愿，这是决定他们之间一种委托与被委托的主要原因。

三、监理单位资格等级及资格管理

水行政主管部门负责水土保持生态建设工程监理单位的管理工作：水利部负责全国水土保持生态建设工程监理单位资格的审批工作；流域机构负责对本流域机构所属水土保持生态建设工程监理单位资格进行初审；各省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）负责对本行政区域内水土保持生态建设工程监理单位资格进行初审。

监理单位必须严格执行国家有关法律、法规和政策，以及水土保持行业的规章、规范性文件和技术标准，接受水行政主管部门的监督管理。

（一）监理单位资格等级

建设监理单位实行资格审批制度。新设立的监理单位，须先向单位所在地工商行政管理部门进行企业法人预登记，取得营业核准书后，按申请水利工程建设监理单位资格的程序报水利部，取得《水土保持生态建设工程监理单位资格等级证书》后再进行正式工商企业法人登记。监理单位的资格等级分为甲级、乙级和丙级。各级监理单位的资格标准：

（1）甲级。监理单位有健全的组织机构、完善的组织章程和管理制度。监理单位技术负责人具有高级专业技术职务任职资格、具备水利工程建设监理工程师资格并经注册上岗；技术力量雄厚。取得水利工程建设监理工程师资格证书并获准在监理单位注册的工程技术、经济和管理人员不少于50人，且专业配套。具有高级专业技术职务任职资格人员不少于10人，其中高级经济师（或从事工程经济工作且具有高级专业技术职务任职资格）应不少于3人；具有四年以上工程建设监理经历，近三年内承担过一个以上大型或两个以上中型水利工程项目的建设监理工作；能运用现代工程技术和科学管理方法完成工程监理任务。具有计算机应用能力，能系统应用计算机开展监理业务。有固定的工作场所和必要的检测、测量等设备；监理人员结构合理，总监理工程师约占15%，监理工程师约占40%，监理员约占45%；注册资金不少于100万元。

（2）乙级。监理单位有健全的组织机构、完善的组织章程和管理制度。监理单位技术负责人具有高级专业技术职务任职资格、具备水利工程建设监理工程师资格并经注册上岗；技术力量较强。取得水利工程建设监理工程师资格证书并获准在监理单位注册的工程技术、经济和管理人员不少于30人，且专业配套。具有高级专业技术职务任职资格人员不少于6人，其中高级经济师（或从事工程经济工作且具有高级专业技术职务任职资格）应不少于2人；具有三年以上工程建设监理经历，近三年内承担过两个以上中型水利工程项目的建设监理工作；能运用先进技术和科学管理方法完成工程监理任务。具有计算机应用能力，能较好地应用计算机开展监理业务。有固定的工作场所，配备必要的检测、测量等设备；监理人员结构合理，总监理工程师约占10%，监理工程师约占40%，监理员约占50%；注册资金不少于60万元。

（3）丙级。监理单位有健全的组织机构、完善的组织章程和管理制度。监理单位的技术负责人具有高级专业技术职务任职资格、具备水利工程建设监理工程师资格并经注册上岗；有一定的技术力量。取得水利工程建设监理工程师资格证书并获准在监理单位注册的工程技术、经济和管理人员不少于10人，且专业配套。具有高级专业技术职务任职资格人员不少于3人，其中高级经济师（或从事工程经济工作且具有高级专业技术职务任职资格）应不少于1人；在取得暂定级监理资格期间承担过一个以上中型或两个以上小型水利工程项目的建设监理工作；能运用先进技术和科学管理方法完成工程监理任务，能应用计算机辅助完成监理业务，有固定的工作场所和一定的技术装备；监理人员结构合理，总监理工程师约占7%，监理工程师约占43%，监理员约占50%；注册资金不少于30万元。

新申请建设监理资格等级的监理单位，条件符合《水利工程建设监理单位管理办法》（水利部，水建管［1999］637号文）丙级资格标准中1、2、4、5款，先定为丙级（暂定），一年后年检期间，具备了丙级资质标准中3款的要求，方可正式定为丙级。

（二）监理单位业务范围

从事淤地坝工程建设监理的单位必须具备相应的建设监理资格，必须按照批准的等级和核准的经营范围，承担工程建设监理业务。《水土保持生态建设工程监理管理暂行办法》（水利部，水建管［2003］79号文）第四条规定：“水土保持工程监理，必须由水利部批准的具有水土保持生态工程建设监理资格的单位承担。”《水利工程建设监理单位管理办法》（水利部，水建管［1999］637号文）第八条规定：“甲级单位可以在承担各类水利工程建设监理业务；乙级单位可以承担大（2）型及其以下各类水利工程建设监理业务；丙级（含暂定级）单位可以承担中小型水利工程建设监理业务。”

（三）监理单位资格申请

1）申请水利工程建设监理单位资格的单位，应将《水土保持生态建设工程监理单位资格等级申请表》及必须出具的证明材料，按隶属关系送流域机构或省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局），经初审后，报送水利部；

2）水利部水利工程建设监理资格评审委员会负责审定申请单位的业务范围和资格等级，由水利部颁发《水土保持生态建设工程监理单位资格等级证书》；

3）新申请监理单位资格等级除填写《水土保持生态建设工程监理单位资格等级申请表》外，还必须出具以下证明材料：单位营业执照原件或工商行政管理部门颁发的营业核准书；注册资金证明（验资报告）；单位法人代表、技术负责人任职文件、专业技术职务任职资格证书和水土保持生态（水利）工程建设监理工程师资格证书及岗位证书复印件；《水土保持生态（水利）建设工程监理工程师注册批准书》；《业务手册》或监理业绩及其证明材料；单位组织章程；其他附件。

（四）监理单位资格检查

水土保持生态建设工程监理单位资格等级每年年检一次，每四年复查一次。年检结论分合格、基本合格和不合格三种。对基本合格单位给予黄牌警告，限期整改，对不合格单位作降级处理。

甲级监理单位及水利部直属监理单位资格等级的年检工作由水利部负责。乙、丙级监理单位资格等级的年检工作按隶属关系由各流域机构，各省、自治区、直辖市水利（水电）厅（局）负责，年检结果报水利部备案。监理单位资格的复查工作由水利部或委托流域机构负责。

（五）监理单位资格管理

1）凡执业成绩优异，获得良好社会信誉，达到上一资格等级标准的监理单位，可按《水利工程建设监理单位管理办法》（水利部，水建管［1999］637号文）第六条和第十三条规定申报正式定级或升级；正式定级或升级与年检同时进行，资格等级不能越级申报。

申请正式定级或升级时，须报送以下材料：资格定级或升级申请报告；原《水土保持生态建设工程监理单位资格等级证书》和《营业执照》副本；法人代表和技术负责人的有关证明；水土保持生态工程建设监理单位业务手册；其他有关证明文件；

2）凡年检或复查时被核定降级或在工程监理中发生重大质量、安全事故的监理单位，由年检或复查单位提出资格降级鉴定报告，报水利部批准，收缴原资格证书，并核发新的资格证书；

3）监理单位分立或合并，应向水利部交回《水土保持生态建设工程监理单位资格等级证书》和《水土保持生态建设工程监理单位业务手册》。经重新审查核定资格等级，取得相应的《水土保持生态建设工程监理单位资格等级证书》后，方可从事监理业务；

4）监理单位改组为股份制，原取得资格证书单位的注册资金占50%以上、原注册监理人员不变时，按变更处理；

监理单位名称或法人代表、技术负责人以及其他事项变更，需到水利部办理变更手续。

5）监理单位终止监理业务，应报水利部备案并交回《水土保持生态建设工程监理单位资格等级证书》和《水土保持生态建设工程监理单位业务手册》；

6）各级水行政主管部门应加强对水土保持生态建设工程监理单位的监督和管理，严格审查监理单位的资格，规范其市场行为，促使其不断提高监理水平；

7）监理单位跨区承担工程监理业务时，应持《水土保持生态工程建设监理单位资格等级证书》报工程建设项目所在地的省级水行政主管部门备案；

8）监理单位应建立监理业务手册，作为考核业务和承揽业务的依据。监理业务手册包括以下内容：监理资格证书和营业执照复印件；监理单位法人代表或负责人的照片与印鉴；监理工程项目登记表，包括项目名称主要工程内容、监理范围、监理起止时间、执行监理业务的情况和成果、监理失误造成的事故、奖罚记录、项目法人或项目责任主体和承建单位的鉴定意见。

四、监理单位与项目建设各方的关系

（一）监理单位与项目法人或项目责任主体的关系

项目法人或项目责任主体与监理单位之间是委托与被委托的关系。项目法人或项目责任主体是工程项目建设的组织者，负有建设中筹集资金，征地、移民、协调与当地关系等职责，对工程项目建设全面向国家负责。建设监理单位是在项目法人或项目责任主体授予的责权范围内（合同中规定的），公正监督管理施工承包等合同，解决和报告合同实施过程中出现的各种情况，保证工程按合同要求顺利实施。应明确指出，一般监理单位应是项目法人或项目责任主体惟一的现场管理者，项目法人或项目责任主体的决策和意见应通过监理工程师贯彻执行，以避免现场指挥系统的混乱。同时为保证监理单位责权统一，充分发挥监理单位的作用，使之能够在施工现场及时、有效、公正地监理，监理单位应有该监理目标的质量否决权，签发付款凭证权和开工、停工、返工、复工权。

（二）监理单位与设计单位的关系

监理单位与设计单位，在项目法人或项目责任主体委托监理单位进行设计监理时，是监理与被监理的关系，在没有委托设计监理时，是分工合作的关系。监理单位在监理过程中，设计变更按合同及有关规定办理。设计单位的有关通知、图纸、文件等须通过监理单位，由监理单位下达到承建单位，承建单位要求修改设计时，也须通过监理单位向设计单位提出。

（三）监理单位与承建单位的关系

按照建设监理制度，在工程建设的三方关系中，监理单位与承建单位的关系不是合同关系，他们之间不得签订任何合同或协议。他们二者之间的关系，只是工程建设中监理与被监理的关系，合同中明确授予监理单位监督管理的责任，监理单位依照国家和部门颁发的有关法律、法规、技术标准，以及批准的建设计划、建设文件，签订的承包合同等进行监理。承建单位在执行施工合同过程中，必须接受监理单位的合法监理，并为监理公正的开展提供合作与方便，按规定提供完整的有关施工技术经济资料。如特别需要，可查看各种原始记录。监理单位不得泄漏承建单位提供并申明的技术经济秘密。承建单位按照承包合同的要求和监理工程师的指示施工，在施工过程中，承建单位要随时接受监理工程师的监督和管理；而监理工程师则是按照项目法人或项目责任主体所委托的权限，并在这个权限的范围内指导检查承建单位是否履行合同的职责，是否按合同规定的技术要求、质量要求、进度要求和费用要求进行施工建设。在监理过程中，监理工程师也要注意维护承建单位的合法利益，正确而公正的处理好款项支付、验收签证、索赔和过程变更的支付问题。如果监理工程师的行为是不公正的，承建单位可以向有关部门提出申诉，使监理工程师或有关人员离开现场。

（四）监理单位与政府质量监督部门的关系

质量监督部门与监理单位的关系是监督与被监督的关系。质量监督是政府行为，建设监理是企业行为，两者的性质、职责、权限方式和内容有原则性的区别。有关规定指出，监理必须接受质量监督部门的监督，这就明确指出了两者的关系是监督与被监督的关系，但两者在工程质量控制方面的目标及作用是一致的。

（五）监理单位与工程咨询单位的关系

监理单位与工程咨询单位，都是为项目法人或项目责任主体提供咨询服务，在同一建设项目工作中，可以是合作伙伴关系，也可独立开展工作。

五、监理单位的处罚

（一）水利部处罚规定

监理单位违反水利部《水利工程建设监理单位管理办法》（水利部，水建管［1999］637号文）第三十三条规定，有下列行为之一者，由监理主管部门给予警告、降级、中止合同、没收违法所得等处罚，情节严重者取消其水土保持生态工程建设监理单位资格，收缴其《水土保持生态建设工程监理单位资格证书》。

1）未取得监理资格而擅自从事监理业务；

2）聘用无《水土保持生态（水利）工程建设监理工程师岗位证书》和《水土保持生态（水利）工程建设监理员岗位证书》的人员从事监理业务；

3）超出批准的业务范围从事工程建设监理活动；

4）转让或分包监理业务；

5）承包所监理工程的施工或从事所监理工程的建筑材料、构配件和建筑机械、设备的经营活动；

6）故意损害项目法人或被监理单位的利益；

7）因工作失误造成重大质量、安全事故。

（二）国务院处罚规定

《建设工程质量管理条例》（国务院279令）规定：

1）禁止工程建设监理单位超越本单位资质等级许可的范围或者以其他工程监理单位的名义承担工程监理业务；禁止工程监理单位允许其他单位或者个人以本单位的名义承担工程监理业务。

工程监理单位超越本单位资质等级承揽工程的，责令停止违法行为，并处合同约定的监理酬金1倍以上2倍以下的罚款。

未取得资质证书承揽工程的，予以取缔，依照上述规定处以罚款；有违法所得的，予以没收。

以欺骗手段取得资质证书承揽工程的，吊销资质证书，并依照上述规定处以罚款；有违法所得的，予以没收。

2）工程监理单位不得转让工程监理业务。工程监理单位转让工程监理业务的，责令改正，没收违法所得，处合同约定的监理酬金25%以上50%以下的罚款；可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书；

3）工程监理单位与被监理工程的承建单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系的，不得承担该项建设工程的监理业务；

工程监理单位与被监理工程的承建单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或者其他利害关系承担该项建设工程的监理业务的，责令改正，处5万元以上10万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收。

4）工程监理单位应当依照法律、法规以及有关技术标准、设计文件和建设工程承包合同，代表项目法人或项目责任主体对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任；

5）未经监理工程师签字，建筑材料、建筑构配件和设备不得在工程上使用或者安装，承建单位不得进行下一道工序的施工；

6）工程监理单位有下列行为之一的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款，降低资质等级或者吊销资质证书；有违法所得的，予以没收；造成损失的，承担连带赔偿责任。

与项目法人或项目责任主体或者承建单位串通，弄虚作假、降低工程质量的；

将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合同签字的。

违反上述规定给予单位处罚的，对监理单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额的5%以上10%以下罚款。

对违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员处五年以下有期徒刑或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。