二、制度问题的官僚政治解决之道
直到18世纪，对帝国政策有影响的人极少认可或是愿意承认，是地方和省级官员的内在需求，促成了中国财政制度的无规则。许多年来，导致亏空的暂时的却是更为直接的原因，比如战乱，往往掩盖了制度自身的缺陷。此外，地方官僚成功地弥补了制度的困难，至少暂时地使得地方能利用经费的缺口看起来没有实际上需求的那样大。然而，最重要的是中国传统的政治经济。当赋税以实物形式征收的时候，当官员仍旧来自享有收入不受约束的特权阶层的时候，当非正式或是习惯上对力役以及百姓生产的占有被逐渐认可的时候，以及当政府不被寄予什么厚望的时候，在以上这些时候所公认的原则，现今却变成了与中国现实不再和谐的神话。
国计民生是中国帝制时代政治经济的箴言。翻译成现代的术语就是财政管理和人民生计，作为双重的劝诫更容易理解些：既为政府的运作提供充足的税收，同时又不剥夺人民的生存之道。因为人们将政府视作不仅要改变国家的物质面貌，更是要改变它道德面貌的现实存在，因此轻徭薄赋被视为善政的基本原则，这并非没有道理。[1]利用道德榜样进行统治是一种并不昂贵的统治形式。假若统治者乃至官场上他的代表们道德高尚的话，人们就会效仿。用于水利设施及抵御外侮的军队的少量开支是必需的，但从道义上讲，维持国内和平的庞大军队是不需要的，百姓会辛勤劳作，安居乐业，国家上下和谐。
当然，这种理想的状况很少存在，但它的确为评价财政事务创造了一个公式，这一公式被帝制晚期的大多数官僚所接受。有人认为中国实行的是轻徭薄赋，因此希望百姓足额缴纳赋税。百姓这样做了，那么官员所需要做的，仅仅是为了国家的繁荣、百姓的富足而厉行节约。如果繁荣、富足并未到来，而政府却面对不断增加的亏空，那么这只能归结为两个原因：或是赋税未能从百姓处征缴上来；或是虽征缴了赋税，随后却因管理不善或官员侵贪而浪费挥霍掉了。
诸如此类的信条无助于帝国税收和财政制度从根本上得以重建。而且，改革者倾向于以一种保持政府财政基本框架完整无缺的态度，逐一地解决出现的问题。考察清初所进行的改革，我们会明白这样讲并非轻视这种变革的重要性。
官员会并且确实经常以纳税人拖欠赋税的托词来掩盖他们自己的财政过失。然而，在中国帝制晚期，声称赋税根本就没有缴送州县衙门要受到严厉的惩处。在主要由小土地所有者组成的经济中——甚至拥有几百亩土地一般说来就极为富有了，在自然界的反复无常面前，纳税人显得特别脆弱。旱涝灾害很容易使整个州县无法全额完成税收。大多数王朝以蠲免赋税以及同意受灾较轻者以分年带征的形式，来对付暂时的困难。这种带征的做法在清朝应付各种各样的欠赋时极为普遍。[2]自然灾害频仍以及由此必需的蠲免和赈济构成了中国各级政府要它们的仓库宁愿保持净盈余，而非仅仅做到收支平衡的一个原因。
不容易解决的是故意不纳税的情况。纳税则例的抗粮类，包括了从公开的政治抗议、拒绝纳税到暗地里行贿衙门人员以降低纳税额或抹去衙门簿册里的欠税等行为。然而，一旦发现了这些做法，处理的方式常常是惩罚并追缴所欠税款。有时也会错误地将真正无力缴税归为此类，并以同样的方法予以处置，尤其是当一个地区上报遭灾而未获批准时；当赋税簿册遭篡改，以致向当地更为软弱的百姓征收过高税率时；或是附加税和非法征收使得百姓不可能缴纳他们正式的赋税时。
上述两种情况都关乎赋税缴纳的失败。更为险恶的是，纳税人已向国家完税，但国家很少或根本没有得到所征收的钱款。这种情形常常会有中间人中饱私囊，可以归入“包揽”类。收税人是地方衙门胥吏，是士绅，或只是当地的无赖，他们与农民签约以征收和代缴他们的赋税。纯粹从形式上看，这意味着，农民拿出一点费用，作为回报，节省了时间以及节省了前往县城的花销。然而，农民经常被迫将他们的税款委托给包揽人员，或是豪强阻止他们上缴自己的税款，而这些豪强与地方衙门胥吏勾结，控制县里的征税点。[3]上述两种情形中，包揽人员通过盘剥政府的赋税额以及造成纳税人表面上仍然欠税，可以将全部或部分已征收的赋税据为己有。
即便政府确实收到了百姓的赋税，这也并不能保证全部税款都用在它们本应用在的政府职能之上。在征收与分配或是向中央政府解送的过程中，这些财政收入会被大量损耗挥霍：官员或是属下管理不善、奢侈，或者干脆直接盗用。正是为了应付这些财政寄生虫的掠夺，在清初的赋税编审中引入了许多改革措施。
赋税奏销的中央集权
乍看起来，清朝的财政管理似乎与以前诸王朝的财政管理没有多少区别。明朝所征收的以及《赋役全书》中规定的赋税原封不动地被新政府采纳，并成为它自己财政的基础。赋税中起运与存留的划分，以及中央与地方政府的拨款份额也是毫不犹豫地继承了明朝的做法。在经历了近一个世纪的战乱后，满族统治者执行的最重要的措施是旨在提高生产力和恢复农业生产。这些措施无一涉及财政工具的任何根本性的重建问题，只是使用了传统的扩大课税基础的办法，同时减轻百姓的赋税负担而已。朝廷通过免除所垦土地的赋税，以及授予大量招徕百姓的人以品官的办法鼓励垦荒。[4]朝廷对自身的开支也精打细算。频繁地蠲免赋税凸显了皇帝的仁慈。作为新王朝善意的最高标志以及遵循传统中国政治经济的内在要求，康熙皇帝在统治的最后十年里，将人丁税固定在1711年的水平，这造成中国人口的无限制繁衍以及有限疆域和土地生产力间的矛盾。[5]然而，连锁反应的背后正发生着一些重要的变化，这为财政危机和雍正时期的改革提供了舞台。
如果明王朝的缔造者建立的财政制度是以分权及用非正式的机制代替正式的控制机制为特色的话，那么到了清初，这一体制的情况则恰恰相反。满族统治下的第一代中国人目睹了高度中央集权的赋税管理制度的逐步发展以及一个新的、在纳税人和政府间建立直接联系的演进过程。
第一步，清朝的建立者力图通过将《赋役全书》规定的所有赋税都置于中央政府的直接控制之下，解决明朝赋税结构中固有的混乱。与中央政府各部院都从各省征收并使用各自的财政收入不同，如今所有中央政府的款项都由户部管辖。[6]此外，在清朝第一位皇帝统治期间，停止明朝加派的多种赋税，大量赋税被合并，结果是它们带来的腐败与混乱也被消除。[7]康熙皇帝采取了进一步的措施，简化《赋役全书》的编审[8]并取消了那些不再是清朝经济构成基础的赋税种类。[9]所有这些措施简化了征税并有利于消除赋税管理中中央政府几乎不可能监督的一些地方特有做法。
清初财政体制意义最为深远的改革大概应属“奏销制度”的建立。这也是清朝更为中央集权统治的最好例证。甚至是在入关之前，满人已经开始每年年终清查他们自己的财政。然而，最终孕育了名为奏销制度的综合财政审核制度，同样也是明末清初财政管理变化的产物。考虑到18世纪的技术条件，可以说只有一个主要以现款支付为基础、分类相对简单且标准化，并通过一个清晰、直接有上下等级关系的官僚体制进行征收和分配的赋税制度，才能够对这一类型的财政予以详尽的监督。
奏销的基本数据是顺治初年确定的。顺治三年（1646），皇帝命户部调查京师各个衙门所得的每一种赋税，特别关注明朝时原额的多少以及现在这一收入是如何征收并分配的。同时又令户部对各省作同样的调查，目的在于查明百姓仍然担负的明末为支付军费所加派的数目，而且，在更普遍的意义上，是要弄清楚目前耕地数目、地方政府应征收赋税数目、起运和存留的数目。[10]
最重要的是，1646年的这道上谕显示出政府对自己财政实际状况知之甚少。直到五年以后刑科左给事中魏象枢才上疏皇帝，请求户部的工作应正规化，每年审查各省的财政报告：
国家钱粮，部臣掌出，藩臣掌入，入数不清故出数不明。请自八年为始，各省布政使司于每岁中会计通省钱粮，分别款项造册，呈送该督抚按查核；恭缮黄册一套，抚臣会题总数，随本进呈御览，仍造清册咨送在京各该衙门互相查考。既可杜藩臣之欺隐，又可核臣部之参差。[11]
顺治九年（1652），朝廷通过了向户部上缴已完和未完赋税奏销册的做法。[12]户部奏销原则一经确立，进一步的立法就集中在制定上报时限、应上报类别、账目查证责任以及对弄虚作假和拖延的惩处。
检视康熙皇帝的数道上谕，可以帮助我们了解这些改进的本质。康熙十一年（1672），康熙皇帝对官员未能查出账册上数字的不相符合表示关注。他下令此后每年的奏销册，上报的州县征缴总数必须与通知百姓应缴赋税的税单上的总数相符。此外，实际的税收数目、原额、布政使上报总数和州县上报的细目也必须吻合。[13]这种数据似乎是对各省财政精确奏销的最低要求。皇帝适时颁布上谕详细规定它们的含义，这显示出户部要求的那些信息也是相当混乱。而且，通过要求每一管理层上缴奏销册，很明显，是努力建立一种避免任何层次上的侵贪和欺诈的检查制度。
这种监督体系在康熙二十八年（1689）得到了进一步明确。当时制定了督抚未能上报藩库亏空以及揭参有关责任官员的规定。同时也颁布了一道上谕，要求各省督抚每年奏销时要亲自盘查各省藩库。若不存在亏空，也将这一情况上报，并要求举荐那些完成征税任务的官员。另外，每年年终，知府要将辖区内州县已完和批准缓缴的各项目编制清册，并亲自对它们盘查。一经发现“征多报少”，知府有责任立即向上司报告。[14]也规定了盘查其他仓库收入的责任，保存在粮储道和驿传道仓库的赋税由布政使负责盘查，那些储存在各府仓库的赋税由管辖它们的道员分别负责盘查，若未发现亏欠，会向督抚荐举这些知府，予以嘉奖。[15]
这种监督责任的分配在清朝后来大规模清查亏欠时发挥了特别重要的作用。如果发生亏空且当时就被上司揭参，那么官员自己要承担弥补的责任。然而，对于那些亏空并未上报的情况，不论是由于疏忽还是有意掩盖，有监督之责的官员也要承担分赔责任，偶尔还要额外承担多达原亏空额十倍的赔偿。[16]
奏销制度主要关注的对象是地丁钱粮，这项赋税直接来自人丁税及私有土地上的税收，它不仅是中央政府最大宗的收入来源，而且数目是固定的，故而也更易于控制。[17]此外，它也是各省法定的、以存留为形式的收入的来源。奏销制度目的在于控制收入和支出，因此，自然会特别关注地丁钱粮。康熙七年（1668），对于一件题本的批答，清晰地勾勒出与奏销有关的地丁钱粮的特殊本质。[18]除地丁外的所有由州县征收的赋税，以改革之前的方式上报。这些赋税包括盐课、茶税、关税、芦课、漕粮、土供、杂税、当税、契税、牙税、牛骡税、赎锾等。[19]
每年年终，地方官编制已征以及未征赋税的清册，然后上缴布政使，有时是通过知府或是道员等中间官员呈递。布政使亲自填写全省的四柱清册，开列旧管、新收、开除、实在四项。接着，他向督抚呈缴文稿，督抚衙门人员誊抄“黄册”上呈皇帝，并誊抄“清册”上缴户部。这些报告包括地丁钱粮征收、开支、欠征、起运京师、省里存留、划拨军队费用、为京师购买土产等各数目，以及剩余的数目。[20]
这一新型的奏销制度不仅意味着各省官员必须每年年终为他们的簿册做解释，而且树立了户部在地方收入的日常支用问题上的权威。尽管在执行上存在困难，但现今法律上规定，未征得户部同意，任何地方存留经费都不可以支用，甚至是那些预算内的经费在拨款时，也要另外上报确切数目，否则不能支出。[21]每年年终，户部将地方官员的奏销与京中的那些“收据”相比照，以确保所有收入与支出相等，并且所有的支出都是事先同意的。[22]逐项审核后，户部或准或驳，并将清册发还督抚修订或是对问题进行解释。尽管证据查证和清册的编制工作由各省较低级的管理层完成，并由布政使汇总，但最终的校正和提交责任再一次落在督抚身上。如果一名州县官被发现有迟报奏销册或是胡编滥造、隐瞒欺诈等罪行，他会即刻遭督抚纠劾。如果督抚未上报属下所犯错误，或是疏于监督未能发现不法行径，若这些以后被揭参，他们也将负连带责任。
从雍正朝初年所暴露出的数量庞大的亏空案件看，这种中央集权制度的效能值得怀疑。正如我们将要看到的，通过贿赂户部的官吏就有可能逃避对清册的认真检查。而且，对迟交清册惩处较轻，惩罚的轻重与拖延时间的长短成正比。[23]对于数字不符的处罚也很轻，州县官降一级或调任，布政使和道员罚俸一年，督抚则是罚俸半年。[24]这不被视作困难之事，因为俸银本身不过是一个具有象征意义的数字罢了。[25]此外，康熙朝的部分时期，官员的俸银因支付平叛费用而缓发。[26]甚至发放俸银时，官员薪俸和衙门胥吏工食银也常被督抚全部或是部分剥夺，以偿付存留经费无法弥缝的开支，这种行为美其名曰“捐俸”[27]。
无论清初这一检查制度如何无效，但它确确实实为地方和各省，为以后的皇帝们强化公共财政领域的责任制定了标准。特别是，它通过将监督征缴和支出的权力赋予一个机构，对明朝的制度做了进一步的改进。这种做法不但极大地有利于财政的中央集权，而且增加了中央政府对改善税收和地方奏销程序的兴趣。奏销册这种形式可以视作有助于地方预算的发展，而且，若没有这项制度，雍正时期对亏空的清查也是不可能的。最后一点是，将所有合法收入清楚地置于中央政府的控制之下，奏销制度也造成了地方筹措经费危机，这导致了18世纪初各省财政的重组。
税收的中央集权
奏销制度的目标是为防止官员浪费及腐败造成的财政损失。但是，清初政府也曾设计方案以矫正明朝妨碍赋税进入地方和各省仓库的财政机构的缺陷。明朝试图利用地方士绅作为执行政府政策的工具并以失败告终，而清朝在19世纪之前则一直坚持政府与百姓直接联系的原则。在赋税管理领域，就意味着发动一场无止境的反对官方与非官方的、充当税收包揽中间人的运动，使民众通晓情况，既可以不依赖这些中间人又可以对抗这些人控制税收的企图。
一经建立全国性政权，满族统治者就立刻朝着这个方向迈出了第一步。部分是因为清王朝还没有能力编制自己的《赋役全书》，因此新统治者转向使用“易知由单”来通知纳税人他们每年的税额。明朝未曾使用由单。然而，1644年上疏请求使用易知由单者的重点在于强调，当《赋役全书》里的规定、数额以及税率出现紊乱时，由单的使用能消除这种混乱。这不仅仅是权宜之计，从长远看，它是向官员和税户提供了简明易懂的实际应缴税额的通知单，从而改善了税收。[28]
不论最初制定者怀有怎样的希望，作为医治中国财政疾病万能药的易知由单制度还是失败了。康熙二十四年（1685），废止了易知由单，因为朝廷发现官员和衙役正以印制由单为由向百姓征收额外的费用。[29]为代替废止的易知由单，皇帝下令所有县级管理机构在衙门前树立石碑，以告知邻近的百姓《赋役全书》所载的应缴税率。[30]不幸的是，这种做法使农民再度成为中间人诡计的牺牲品，因为没有多少村民定期到县城去，而只有在那里他们才能看到石碑。即便是那些真的去了县城的人，也仍然必须算出他们个人的缴税数目，并且在面对冲突，常常是面对衙役和税收书吏的更多索求时，能够坚持那一数额。如此一来，政府面临的任务就是双重的——既要找到一种新的方法以通知百姓个人应缴的赋税，又要将纳税人从那些凌驾于他们之上的中间人所控制的为非作歹的机构中解放出来。
这种机构中最应受指责的是前明的“里甲”。到了清初，这种轮流负责递解赋税的制度已变成了地方豪劣奸棍控制地方税收的工具。第三方对征收过程的控制加重了强取豪夺。一些地方通过“里甲”征收额外费用的做法十分完备，以致所使用的方法被赋予了种种名目：如果一县之中所有的“里”每年分担这些费用，这叫作“软抬”；如果每个“里”或“甲”轮流担负费用，这叫作“硬驼”。[31]不论何种名目，结果都是相同的：加重了百姓的负担，减少了政府的收入。
克服这些不法行径的办法是“滚单”制度。不像易知由单，滚单不是简单地嫁接到里甲之上，而是要取而代之。在这种新的制度下，民户仍然组成被称为“里”的单位。然而，明代的做法是将民户每十户编入里中，而不考虑地域的远近或是社会关系的亲疏，这种做法被清朝摒弃。一县之内，一里或五户或十户[32]，建立这种新单位的基本考虑应是那些彼此关系亲近、超出税收关系的民户的自然组合。滚单上所提供的信息也远比它取代的制度要广泛。一里之中的每一民户名字之下，都清晰地写着成员的土地数量，这些土地应缴的赋税，折色和本色的数目，春季和秋季应缴数目。这些缴纳又进一步分为十限，并详列每限应缴的数目。
滚单最重要的特点不在于它是什么，而在于它不是什么。它不是一种税收制度。它仅仅是告知纳税人数目的一种方法。发布使用滚单的上谕着重点放在告知百姓，每一个缴纳人要携带自己的税款并亲自将它们投进县里的银柜。在这点上，任何人都不许替代百姓，不论他是过去的里长、银匠、衙门胥吏还是任何其他的第三方。滚单将确保赋税的缴纳，不是通过每个人负责缴纳自己的赋役，而是通过滚单上名单依次轮催，每一户要完成它向政府应缴的赋役。这个包括上面提到的所有信息的滚单将发给单上第一个人，然后依次向下传递给其他的人。当滚单到达一户，该户缴纳自己的赋税。当一限结束后，第二限的缴纳开始，滚单再次依次下传。如果一个纳税人将滚单毁坏，或是未足额纳税，或是未能将滚单传向他的邻户，这个人将被调查、捉拿并受到严惩。[33]
如果纳税人自己负责携带和缴纳税款，他们就应受到保护，防止遭受不实的拖欠起诉。在这种源自明朝的制度之下，州县地方官在盖有地方官印、专用的印票上填写从每一个纳税人那里收到的银两数目。缴纳赋税有两份票据，一份由地方官保存，另一份给纳税人作为缴纳凭证。弊端普遍存在，最常见的是，当调查和追查欠赋的缴纳时，衙役以需要第二联作证据为借口，这样就剥夺了纳税人自己的票据。接着不法的官吏将已完赋税作未完，或是将登记的数字少于实际收缴的数字。[34]无助的纳税人无处求援，只能第二次缴税或是行贿以免遭衙役催征侵扰之苦。
为了解决这一问题，采用了“三联印票”。每张印票有三个部分。一联由地方官持有，一联交纳税人作为缴税凭证，一联交衙役保管，以便他们在追缴欠赋即“应比”时，与其他两联参看。[35]朝廷希望，多出的一联不仅剥夺了地方官及属下收回纳税人凭证的任何借口，而且也保证州县官的上司持有簿册，可以与州县官提解省城的赋税进行对比。
皇帝的宽仁和财政管理
滚单和三联印票是对明朝赋税编审和征收制度的重要改进。将重点置于个体粮户与政府直接征税的联系之上，这些清初的改革措施是官僚体制内奏销制度所体现的中央集权在地方上的做法而已。然而，如同奏销制度被侵蚀和操纵而遭受挫折一样，滚单和三联印票在清除贪婪衙役征税和欺压百姓问题上也以失败告终。
明白了他们所面对的，确切地说是逃税和官僚腐败问题，晚明和清初的改革者们自然而然地寻求通过改进帝国现存的财政制度以去除政府财政短缺的根源。与这些改进措施一样重要，它们都是对官僚制度所存在根本性问题的官僚政治的解决之道。这些措施的弱点在三联印票中有集中的体现。雍正时期，人们发现这种制度已不足以防止官员与胥吏们的腐败，遂以四联印票取而代之。但是，即便是十联印票对根本解决这一腐败问题也无济于事。
困难之一源于政府对违规者的处置软弱无力。我们已经看到，奏销制度实行的惩罚，不足以劝诫大多数决心已下的官员不超过奏销期限及不篡改他们的财政簿册。我们将会看到，尽管改朝换代已过去了很长一段时间，但大多数赋税编审册的不完备推延了政府对财政的控制。[36]这类阻碍的存在仅仅证明了作为统治者的康熙皇帝个人的宽仁，而他正是以宽仁著称。对康熙皇帝来说，得到地方士绅和占绝对优势的当地汉族官僚的支持和信任，与增加政府收入同样是当务之急。宽仁作为个人的品质，可能是皇帝天性使然，但在王朝的初期，它明显具有重要的政治意义。
在处理通常所认可的政府财政短缺的成因上，宽仁是常见的。当未完赋税过多时，康熙皇帝只是宣布豁免赋税就将此事了结。例如，康熙四十三年（1704）他取消了山西和陕西全省的欠赋。康熙五十年（1711）他又免掉了直隶、奉天、浙江、福建、广东、广西、四川、云南和贵州8 377 100两的地丁钱粮。同时，为了减轻人民的负担，康熙皇帝蠲免了超过1 185 400两的积欠。[37]
甚至对明显的官员腐败事件，康熙皇帝在应用严厉的惩治措施时也显得极为犹疑。1685年，漕运总督疏奏漕粮运京过程中的腐败行为。九卿商议此事，建议弹劾并将涉案官员撤职，但皇帝对此所发的上谕却是轻描淡写地对有罪人员予以严厉的训诫，下不为例而已。因为他们被指控的这种渎职行为早已司空见惯，康熙皇帝感觉，仅将这些人挑出来加以惩处是不公平的。对于不断增多的亏空，皇帝表现出同样的宽仁。尽管规定要求官员偿还任职期间所有的亏空，但在1702年的一个案件中，这种追偿困难重重，皇帝要求内阁寻找解决问题的其他办法。[38]
在康熙时期对于违反税收制度者更为宽仁的一个极具代表性的例子就是对所谓“隐地”的处置。隐地是普遍流行的隐瞒新垦荒地逃避赋税编审的做法。隐瞒部分是因为农民个人开垦零星土地，故意或是对法律无知而未上报当局。然而，按照后来清查者的说法，这些土地的大部分已上报官员，这些官员自己征收赋税但并未将这些额外的税收上报中央政府。[39]如此看来，隐地问题包括了清初财政管理的所有弊端：编审的不完备、逃税和官员侵贪。
康熙五十一年（1712），对隐地问题的讨论形成了相左的两派意见。[40]这场争论是由四川省恢复赋税收入，欲达到明末的水平，但进程极为缓慢所引发。[41]四川的原额是1 616 600两，可是，1710年全省所能征缴的赋税只有202 300两。四川巡抚年羹尧惴惴不安，在清朝统治几近七十年后，四川全省的收入仅仅是应缴赋税的一成多一点。在某种程度上，他将此归咎于官员利用上报升科新辟土地即首粮为借口，向百姓勒索费用。从此，百姓经常不报已垦的土地。
年羹尧在此问题上采取了强硬政策，确保赋税增长的唯一途径是实行严格的奖惩。为此他建议，凡是赋税额征收达到明代数额四五成的州县地方官将得到擢升；不能达到明朝数额二成的官员将不得升迁；连明朝数额一成也不能完成的官员将降职或是调离；那些在现有数额上没有增加的官员将撤职。
温和的办法由御史段曦提出。段曦认为，四川低水平税收的主要原因是晚明的动荡造成全省人口减少。巡抚勤勉如年羹尧者也只是在赋税册上增加了26 000两赋税而已。尽管年羹尧声称，如果授予他行事权力，那么包括人口与已开垦土地在内的财富会被找出，但段曦却认为这样的政策只能助长腐败。廉吏们会发现这些数字是不可能达到的，他们将遭到弹劾。寻求升迁的不法官员会强令那些无辜者交代并不存在的隐地，以求达到他们要求的不可思议的数字。尽管段曦的方案支持对隐漏[42]进行全面的清查，并对任何在上报新垦土地过程中有所侵贪的官员予以严惩，但是这一方案的重点主要还是道德上的劝诫。只有通过命令官员鼓励百姓如实上报他们的土地并惩罚那些逃税的人，才能增加四川的税额。但对于那些成功地使百姓公开他们的垦荒成果，而未能将因此增加的收入变成国家收入的官员的奖惩问题，却只字未提。
不消说，康熙皇帝首肯的正是段曦的温和劝说方法。虽然实施的还是宽仁的政策，但是隐漏与其他的挪用和侵蚀赋税一起，构成了后来长久存在的问题。然而，当雍正皇帝从他父亲那里继承了帝国时，并不只是松懈造成了他所揭开的亏空。若真是这种情况，雍正皇帝从他继位的第一天起所采取的严惩与强化官僚纪律就足以解决中国的财政问题，18世纪20年代的改革也将永远不会发生。当雍正皇帝向他接手的遗产即混乱的财政发动进攻之时，心中肯定没有野心勃勃的现成方案。一旦这场运动开展起来，它暴露出的清朝财政制度薄弱之处，比传统的政治经济的程式所承认的任何东西都远为深刻，它所需要的是根本性变革，而不是过去那种广为采用的缝缝补补和道德的说教。
注释
[1]这一原则的起源大概可以追溯到孟子。他的仁政原则是帝制晚期正统理学的基础。以他的名字为名的经典多处论及作为宽仁统治标准之一的轻徭薄赋。可参见《孟子》第一章，第一节，第五段；第二章，第一节，第五段。孟子似乎对于赋役收入的用途论述不多，主要将它视作支持战争以及政治精英奢华生活的费用来源。
[2]这些应与皇帝在生辰、登极或其他重大事件中所宣布的全体或部分人民的普遍性的蠲免区别开。两种豁免都定期减轻处于生存边缘的乡村经济的压力，起着安全阀的作用。
[3]数部著作考察了传统中国税收包揽者的作用，可参见瞿同祖《清代地方政府》、萧公权《中国乡村：十九世纪的帝国控制》。目前有关“包揽”的最好研究是西村元照的《清初的包揽》。
[4]御史徐旭龄疏奏以前开垦新土地失败的原因，对此康熙皇帝发布两道谕旨，通过增加物质奖赏以鼓励垦荒，他将新近开垦田地起科的期限从三年提高到四年、六年，甚至是十年。另外，将动员垦荒作为走入仕途的途径。任何开垦20顷土地的人，试以文义，通过者授予县丞，未通过者可得百总。对于开垦100顷土地的人，试以文义，若通过，授予知县，未通过则授予守备。商鸿逵：《略论清初经济恢复和巩固的过程及其成就》，16页。
[5]萧公权：《中国乡村：十九世纪的帝国控制》，89~90页。
[6]《皇朝食货志》卷二，《赋役六》，康熙五十一年；《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十年。只有指定为内务府银库的赋税可以免于监督，这些款项包括皇庄收入、关税盈余、某些罚金以及籍没的官员财产，它们不是正项收入的一部分，尽管其中一些在解往内务府之前先交户部。
[7]《皇朝食货志》卷二，《赋役一》，顺治元年。
[8]《皇朝食货志》卷二，《赋役四》，康熙二十四年。
[9]例如，取消了明朝对于匠班的征税，这是一种明朝初期依人口职业进行的赋税编审。《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十六年、康熙三十九年及康熙四十一年。
[10]佐伯富：《中国史研究》，427页。参见《大清世祖章皇帝实录》卷二五，顺治三年四月壬寅。
[11]佐伯富：《中国史研究》，428页。参见《大清世祖章皇帝实录》卷五七，顺治八年六月辛酉。
[12]《大清会典事例》卷一七七，《户部·田赋·奏销》，顺治九年。
[13]《皇朝食货志》卷二，《赋役四》，康熙十一年。
[14]这在大面积垦荒的地区尤其是个问题。然而，改变地丁钱粮印票和簿册，使已缴纳的赋税看起来是欠赋，这种做法也很普遍。
[15]《皇朝食货志》卷二，《赋役四》，康熙二十八年；《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十九年，户部议准。
[16]“分赔”的实际例证，参见《宫中档》20245，董玉祥，无具文时间；《宫中档》4623，怡亲王，无具文时间。
[17]参见王业键：《1750—1911年的清代田赋》，10页。
[18]《大清会典事例》卷一七七，《户部·田赋·奏销》，康熙七年题准。
[19]我们将会看到，对于中央政府来说，控制这些赋税的征收极为困难，因为没有采取固定税额这样一种承认货物量和交易量频繁波动的措施。参见第二章论述这些赋税的一部分在非正式地方收入增加过程中的作用。其中的一些后来纳入奏销制度，但征多报少依然继续存在。《皇朝食货志》卷二，《赋役四》。
[20]《大清会典事例》卷一七七，《户部·田赋》，康熙七年题准。雍正皇帝对于提交奏销册的最后期限做了修订。直隶、山东、河南、陕西和山西是来年的四月，浙江、安徽、江西、江苏和湖广是来年的五月，福建、四川、广东、广西和贵州是来年的六月。这一变化是为了给地方大员以足够的时间核对地方簿册，这不需要在税收完成的当年提交。它也考虑到各地和京师间的距离远近，因为起运的部分是要解往京师的。奏销期限分散在三个月也使户部能完成审核。《大清会典事例》卷一七七，《户部·田赋·奏销》，雍正七年议准。
[21]有一段时期，甚至要求地方官员在动用任何款项之前都要得到户部的批准。然而，到了康熙末年，这似乎已让位于一种官员动用常规开支的同时将开支数量报部的制度。《皇朝食货志》卷二，《赋役六》，康熙五十一年；《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十七年。
[22]《清朝文献通考》卷四一，《会计》，康熙十七年，户部议奏。
[23]《大清会典事例》卷一七七，康熙十五年覆准。
[24]《大清会典事例》卷一七七，康熙二十二年题准。
[25]参见表2-7《清代官员的俸银》中地方和省级官员的俸银。
[26]王业键：《清雍正时期（1723—1735）的财政改革》，50~53页。
[27]参见第二章对于捐俸作为地方非正式收入例子的讨论。
[28]《皇朝食货志》卷二，《赋役一》，顺治元年，巡抚方大猷和巡按宁承勋奏疏。
[29]《皇朝食货志》卷二，《赋役四》，康熙二十六年上谕。“由单”仅在江苏继续使用，在那里一小笔印制费已作为地丁钱粮的一部分加以征收。
[30]《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十年。
[31]《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十九年户部议准。
[32]《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十九年户部议准。
[33]《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙三十九年户部议准。康熙皇帝在将一些省份的纳税人划分为大户和小户的过程中，进一步强调了自封投柜。例如，在湖南的里甲制度下，大户约定向小户征收赋税并代之缴纳。登记为大户的土豪富户，时常将小户视作他们事实上的奴隶。康熙皇帝颁布措辞严厉的上谕禁止这种做法，并下令在赋税册上分别登记。另外，皇帝警告如果继续包揽、抗粮、勒索以及非法加派等做法，有关督抚将受到纠劾和惩处。《清朝文献通考》卷二，《赋役二》，康熙三十五年。
[34]参见《雍正朝内阁汉文题本·贪污》，第570盒，第0131号。山东某县书吏承认，在他们所征收的一部分赋税中，每一两仅有十分之一登记在征收簿册上。通过这种方式，从康熙六十年到雍正六年，他们偷窃了差不多10 000两县里百姓缴纳的赋税。《雍正朝内阁汉文题本·贪污》，第569盒，第123号。
[35]《皇朝食货志》卷二，《赋役四》，康熙二十八年；《皇朝食货志》卷二，《赋役五》，康熙四十三年。
[36]参见第六章。
[37]《皇朝食货志》卷二，《赋役六》，康熙四十九年。
[38]王业键：《清雍正时期（1723—1735）的财政改革》，50~53页。
[39]《雍正朱批谕旨》，田文镜，雍正二年，卷四，卷六。
[40]《皇朝食货志》卷二，《赋役六》，康熙五十一年。
[41]清初赋税定额是以明万历年间（1573—1619）修订的《赋役全书》为基础。
[42]“隐漏”是指那些已经征收但并未上报中央政府的赋税，同时在法律上指已经耕种但未编审纳税的隐匿土地。