1.2.3 治理相关概念解析

西方学者热衷于治理理论的创新，主张用治理代替统治，其主因在于政府和市场的双重失灵。近年来，治理的概念与内涵随着公共治理的实践创新而不断丰富。

西方治理理论强调的是政府能力的有限性、公共权力的多样性及各类主体的相互依赖性，要求各类社会组织之间必须交换资源、互相合作，最终形成具有参与性的网络。中心化治理的不足是分权化治理、多中心化治理的发展内驱力。

1．治理失灵

虽然治理理论是针对市场与政府的失灵而兴起的，但治理不是万能的，在实践中也面临着治理失败的局面。治理在一定程度上弥补了市场或政府在调控和协调中的不足，但治理本身也存在内在的不足和局限性。

治理需要有机整合政府、市场和非政府组织的力量，才能有效发挥其作用，但治理本身难以完成对这三方力量的整合。治理不能代替政府享有合法的政治权力，不能取代市场中自发的资源配置能力，也不具备非政府组织的公益优势。治理不能有效整合三方力量，反而出现三方劣势的叠加，从而出现治理失败的局面。在相互依存的环境中，政府、私营企业、第三方部门和公民个人等多个行为主体为了实现公共利益彼此合作、分享公共权力、共同管理公共事务，从而体现出治理的分权特点。

治理主体的多元化必然导致价值目标的多元化。价值目标的多元化使得治理目标难以聚焦和确定，容易引发多方主体间的内部矛盾。而公共事务的治理本身不具有强制性的特点，治理主体的多元化在目标不统一的情况下，会导致责任边界模糊化、利益博弈复杂化，这也是导致治理失败的主因。

治理理论是典型的多学科综合交叉，多元治理主体、多元治理对象、多元治理目标、多元治理方法等方面形成了复杂的关系，使得多元化的理论特点更为复杂。而传统公司从二元的思维向政府、市场、公民三者相互依赖与多元合作的治理模式转化，在现实与理论之间仍然存在观念、文化、习惯等方面的问题。

2．善治

在我国的治理理论学术研究中，“善治”的观点较为引人关注。为了避免出现治理失灵的局面，西方学者和国际组织纷纷提出了一些新的理论，如元治理、健全的治理、有效的治理和善治等，其中，最有影响力的就是善治理论。

治理结构是治理的基本制度安排。治理的实现需要依托权力，权力结构决定治理结构。可将治理结构理解为由不同部分和要素组成，为平衡各利益相关者的利益关系而做出的一系列制度安排。治理更强调动态制衡的过程；而治理结构偏向于从静态的角度规范组织内部的权力配置机制，强调组织内部分权与制衡的关系。

可见，治理的基础不是控制，而是协调，应注重利益相关者之间的关系协调与持续互动。

3．权力

作为基本的法律概念，权力的属性是支配性和强制性，在一定的社会关系和经济关系中，拥有权力的一方主体凭借主体意志对另一方主体进行支配、分配，并以相应的制裁后果迫使后者服从。权力的行使不会以行使者的个人利益为目的，必须要为公共利益服务，否则权力将会变成“私权力”，失去合法性与合理性。现代社会组织中的自治权力主要对组织资源（人、财、物、信息、技术等）进行分配，权力的强制性体现为成员只能服从分配。