1.3 数字治理促进中心化治理模式创新发展

高度分工的社会以密切协作、组织化来创造财富，进而分配利益；而协作的前提是信任，信任则是有效分配的结果，所以分配利益与创造利益是同等重要、密不可分的整体。中心化治理正好承担“信任”这一核心角色的功能。

中心化治理主要是指两种典型的传统治理逻辑，即政府治理和市场治理。

中心化治理属于“他治”模式，治理主体是唯一的，它是利益共同体之外的中心化、组织化机构。治理主体主导规则的制定、执行利益的最终分配。利益共同体的治理目的是维持利益运行处于最优态。治理机制是对共同利益进行分配、维系利益关系的机能。利益可以来自共同体内部（如企业），也可以来自共同体外部（如社会福利）。

20世纪末，“网络”“网络组织”“网络社会”等概念开始与公共治理产生密切联系。西方国家由于公共管理运动，过分强调分权，并出现效率的滥觞带来的公共部门碎片化和职责同构等乱象。“网络化治理”开始出现并成为治理的重要分支，其强调治理结构网络化、治理工具市场化和价值取向民主化，包含分权治理等理念，促进了分布式治理理论的产生。

分布式创新与集中式创新相比，在组织架构、运行机制和模式、动力源泉等方面的差异性较大。2002年，经济合作与发展组织提出并论述了“分布式公共治理”的观点。在欧盟政治生态中，分布式公共治理使权力分散化，这是对传统公共权威的解构，也是一种新的公共行政模式。

从传统公共行政向分布式公共治理转变带来了一种集体（民主）决策方式，使公共行政增添了自主性、多元化，甚至更多地依赖私人部门与公民组成的咨询委员会，这比传统行政组织更加灵活。

当代治理理论的核心是网络化治理，网络化治理符合当代社会治理结构的网络化发展趋势。网络治理在理论主张、治理结构和治理机制等方面，都与传统的市场治理（自愿）和科层式治理（强制）不同。网络治理是公共管理的一种新框架。公共管理研究高度重视协同失灵的问题，但是后工业社会的问题具有高度复杂性和不确定性。

网络治理的核心思想在于没有任何国家或社会方的行动者能够单方面决定公共政策执行过程和治理过程，这些行动者需要形成合作关系，实现资源优化，最终达成社会善治。网络化治理带来了全新政府治理工具，如市场化机制、基层服务中心和网格化管理。网络化治理理论的基础是制度经济学、管理学、自组织理论及企业网络治理理论等。

网络化治理也存在不足之处：在跨区域、跨层级等公共管理中，多层次的利益相关主体往往会陷入组织协调难度大、协作成本高、协作惰性和协作悖论等困境之中。我国有将信息通信技术应用于社区治理的实践经验，具有提高服务效率与强化监管的功能，具体体现为通过技术性协同提高行政效率。信息技术可以改善治理关系，信息技术有助于促进不同层级、不同部门间的合作，提高政府的服务效能、回应性和可信度，增加公民获取信息的渠道；信息技术并不能同时实现多个自相矛盾的目标，而是在提高效率、透明性和可信度的同时，弱化了地方行政主体的政策和行动能力。另外，因为缺少顶层设计和部门利益的驱动，协同技术的作用十分有限，且存在治理的碎片化问题，造就了更多的“信息孤岛”，甚至会导致公共信息泄露。

整体性治理理论为解决新公共管理遗留下来的碎片化症结提供了一种“整合方案”，强调政府机构与组织间通过充分沟通与合作，形成有效的整合与协调，强化政策执行手段，达到合作无间的目标。整体性治理包括搜索和提供互动信息、以顾客为基础的组织重建、一站式服务、重塑结果取向的服务、灵活政府流程等。

数字治理更加强调互联网数字技术和信息系统对公共管理的重要影响，构建公共部门扁平化的管理机制，以技术手段实现分权共享的善治过程。国外的新公共管理思潮主张分权与效率，但容易导致碎片化、低效化的治理结果。数字治理的思路是以信息技术改造流程，推动公共部门以提高效率为核心而进行结构改革和方法创新。数字治理理论不同于“电子政务”，前者涉及多元主体、政府与社会之间的边界与责任的模糊性等命题，而后者则以技术为本，强调流程再造、无纸化办公等。

数字治理理论的出现较好地解决了公民参与方式的困境，并且有助于政策制定者及时发布政策信息、公民及时获得相关信息。但是数字化本身不是治理，治理也不完全或主要是数字化过程，不能盲目追求数字化变革，要以治理为核心。其研究内容包括信息技术创新治理工具、变革治理结构、提升治理绩效，以及信息技术推动下的方法论变革等；研究聚焦数据及信息技术本身的治理问题，包括数据权力、数据治理规则、互联网治理机制、新技术（大数据、人工智能、区块链等）、治理原则的探索等；另外，在信息技术的催化下，治理新形态得到了关注，包括共享经济与数字服务业的治理、数字平台责任与数字内容的治理、跨境数据流动与电子世界贸易的治理等方面。

数字治理标志着信息技术带来的变革已经不仅仅停留在生产力层面，而是进一步延伸至生产关系层面。数字治理未来的改革应着力于与传统治理实践的融合创新，尤其是与实验型治理、开放型治理、创新型治理等不同治理理念和路径的相互促进与完善。