一、职能与职权辨析

本书的立说之本即写作的出发点，是不探讨学理问题，但有些概念的辨析仍不可避免，如此处的职能与职权就是现实的一例。

立法中许多涉及职权调整的内容，其根源在于主管部门职能的变化。2017年《职业病防治法》第79条、第80条规定，对于“未取得职业卫生技术服务资质认可擅自从事职业卫生技术服务的，或者医疗卫生机构未经批准擅自从事职业病诊断”或者“从事职业卫生技术服务的机构和承担职业病诊断的医疗卫生机构违反本法规定”的，“由安全生产监督管理部门和卫生行政部门依据职责分工”采取“责令立即停止违法行为”及相应行政处罚等查处行为。问题是，对于“擅自从事职业卫生技术服务”或者“擅自从事职业病诊断”等行为，如何划分“安全生产监督管理部门和卫生行政部门”的“职责分工”？这确实有点儿难为编制部门的同志。当然编制部门的同志也是非常富有智慧的，不但一眼就看出了其中的利益关系，最终给出的方案也是通过2018年修法，将职业病诊疗监管职责归于一体，较好解决了职责不清的问题。

上述立法原文中的表述是“职责分工”，涉及职责与职能、职权的关系问题。就个案而言，上述立法原文已经不复存在；但这个问题并没有消失。归纳我国立法的实际用语，总的来说，这三种表述都有其基本确定的含义。

行政主体的设定与行政主体可以履行哪些职能有直接关系。在这方面，我国改革开放40多年来的立法实践，真实见证并反映了我们对于职能定位的不断调整。例如，2000年《电信条例》第23条、第24条规定，“电信资费标准实行以成本为基础的定价原则”；“电信资费分为市场调节价、政府指导价和政府定价”。也就是说，直到2000年，我们还认为，“电信资费”定价要“厚道”、要“以成本为基础”；而且怕电信企业不够“厚道”，特别作了“政府指导价和政府定价”方面的制度安排。

但到了2014年，国务院进一步激发市场活力、发展动力和社会创造力，在修改该条例时，明确将“电信资费实行市场调节价”确立为电信定价的基础，取消了“市场调节价、政府指导价和政府定价”的区分及相应内容。至此，电信领域，至少在价格形成机制上实现了政府职能的完全退出。这大大减少了政府特别是中央政府（“政府定价的重要的电信业务资费标准”原来要“报国务院批准”）为制定、审批“电信业务资费标准”而“举行听证会等形式，听取电信业务经营者、电信用户和其他有关方面的意见”等出力而不讨好的麻烦。

当然，政府“依法加强对电信业务经营者资费行为的监管，建立健全监管规则，维护消费者合法权益”仍是必要的，但这种事后基于市场监管职能实施的管理活动，与原来触及非常具体的企业定价的微观管理，已经有霄壤之别。