绪论 《突发事件应对法》修订的几个基本问题

2003年“非典”疫情之后，我国逐步形成了以“一案三制”为主体内容的公共应急体系，2007年应急管理领域基本法《突发事件应对法》[1]的颁布实施，标志着我国应急法制体系框架初步形成。十多年来，这一法律体系在我国历次应对重大突发事件的过程中发挥了重要作用，也在实践的检验之下暴露出了不少薄弱环节。2020年的新冠肺炎疫情的防控，推动了应急管理领域的新一轮立法、修法活动。总结此次疫情防控中的经验和教训，及时制定和修改相关法律，是“疫后重建”的应有内容。习近平总书记在2020年2月5日召开的中央全面依法治国委员会第三次会议上就明确提出“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设”。[2]立法机关也很快做出了回应，2020年4月26日至29日举行的十三届全国人大常委会第十七次会议审议了《生物安全法》草案，审议了全国人大农业与农村委员会《关于提请审议〈中华人民共和国动物防疫法（修订草案）〉的议案》。[3]而早在3月26日，全国人大常委会召开强化公共卫生法治保障立法修法工作座谈会之后，[4]修改《传染病防治法》、《野生动物保护法》、《国境卫生检疫法》和应急领域基本法《突发事件应对法》等事宜，也已经列入了立法议程。在不久后公布的全国人大常委会强化公共卫生法治保障立法修法工作计划中，这几部法律的修订工作也一一在列。[5]

《突发事件应对法》的修订，对于应急管理领域来说是一件大事，将产生深远的影响，受到广泛的关注。这一方面是基于该法在应急法律体系中的基础性“龙头”地位，牵一发而动全身，特别是关系到新冠肺炎疫情防控中的一些经验教训是否以及如何被法律所吸收从而上升为制度；另一方面是因为该法的修订紧随2018年以应急管理部的设立为核心的应急体制改革，以及2019年11月以“应急管理体系和能力建设”为题的中央政治局集体学习，法律的修改在很大程度上将反映出这个领域改革的走势。在这部法律的修订过程中，有几个基本问题颇受关注，有的还产生了一定的争论。比如，要不要修改《突发事件应对法》这个名称；要不要对法律的框架作出比较大的改动；要不要写以及如何写紧急状态制度；如何改革应急体制等。在讨论这部法律具体的修改方案之前，我们首先要对这几个基本问题加以探讨。