第一节 关于法律名称的问题

在法律的修改过程中，对于法律的名称出现了两种主张。一种以应急管理部和部分学者为代表，主张更名为《应急管理法》；另一种则主张维持不变，仍称为《突发事件应对法》。我们首先对这一问题进行讨论。

一、“突发事件应对”和“应急管理”的概念辨析

这里首先涉及“突发事件应对”和“应急管理”这两个概念之间的关系。应该说，从理论研究的角度来看，大多数人并不认为“突发事件应对”和“应急管理”有什么显著的差别，甚至在很多情况下还会自觉或不自觉地替换着使用这两个概念，或者将这两个概念合起来并用，比如称为“突发事件应急管理”。如果单纯从语义上考察，在2003年的“非典”事件之前，这两个概念用得都很少。当时使用得比较多的概念是危机管理，在法律上则只有紧急状态的说法。当然，无论是危机管理还是紧急状态，后来都没有被选择作为法律的名称。对于危机管理，虽然人们也可以在最广泛的意义上将其理解为包括危机事前、事中和事后所有方面的管理，[6]但一般情况下还是会理解为特指事中管理，就是在危机事件已经发生的情况下，尽可能控制事态，把损失控制在一定范围内，在事态失控之后争取重新控制住。[7]因此，在立法打算对突发事件应对的全过程都进行调整、规范的情况下，用危机管理的概念来命名这部法律，显然并不合适。尽管有些国家的立法使用了“危机”或者“灾难”等概念，比如加拿大的《危机法》、澳大利亚一些州和首都地区的危机管理法、韩国的《灾难和安全管理基本法》等，但这样的概念并没有被中国接受为法律的名称。而对于紧急状态这个概念，“非典”之后2004年的修宪在《宪法》上直接就使用了这个概念，后来制定法律的时候，最初确实也称为《紧急状态法》。但是，随着立法思路的不断调整，紧急状态被定义为由十分严重的突发事件引发的、带来了宪法秩序临时性变动的极端状态，而立法所希望调整的范围比这要广泛得多，因此也放弃了《紧急状态法》这个名称。

“应急管理”这个概念的普及是在“非典”之后，其直接来源是英语中使用得比较广泛的Emergency Management，比如美国的联邦应急管理局Federal Emergency Management Agency，澳大利亚的联邦应急管理署Emergency Management Australia，用的都是Emergency Management。如果直译的话，这个词其实应当翻译为“紧急管理”或者“紧急情况管理”。但是，中文在引入这个概念的时候，却使用了一个动宾结构的词“应急”来对应Emergency。这里的“应”字是应对、响应之意，和后面的“管理”二字合用，两者都是动词，造成了一定的语义重复。但是无论如何，将“应急管理”对应于Emergency Management，这已经是被广泛接受、约定俗成的理解。

至于“突发事件应对”这个说法则出现得更晚一些，主要是因为《紧急状态法》立法思路的转变而创造出来的一个词汇。2004年《宪法修正案》将“戒严”改为“紧急状态”之后，为了具体落实宪法上的这一新规定，《紧急状态法》随即被列入全国人大常委会当年的立法计划。立法启动之初，建议稿、试拟稿采用的名称都是《紧急状态法》，但很快，立法起草部门就认为《紧急状态法》的名称无法指代该法希望调整的全部范围。根据时任国务委员、国务院秘书长华建敏同志的回忆，起草部门认为，紧急状态的内涵和应对突发事件的内涵虽有一定重叠，但后者比前者还要宽得多。因为突发事件应对包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四大类，但需要宣布紧急状态的可能只是其中的一部分，而且偏重于第三类、第四类，即公共卫生事件和社会安全事件。比如，只有一处安全生产事故是不可能宣布紧急状态的，除非是大规模的核泄漏或全国性的自然灾害，影响力大、波及面相当广，才有可能宣布紧急状态。但是，大部分突发事件的应对虽然没有达到需要宣告紧急状态的程度，即不会引起宪法秩序的改变，也仍然需要政府采取若干有别于常态的特殊措施，这可能引起行政管理法律秩序的改变，因此，也需要获得法律上的根据，需要法律进行调整。所以，起草部门当时考虑到，如果以《紧急状态法》来涵盖突发事件应对的全部内容会显得法律的名称和内容很不相称，名不副实。[8]因此，到了2004年10月，这个法律的名称就变成了《突发事件与紧急状态处置法》，[9]提出了“突发事件”这个概念和“紧急状态”并列，专门用来指代那些尚不构成紧急状态的突发事件。但是，这个名称也存在一些问题。因为紧急状态的宣告与实施实际上也只是应对突发事件的方法之一，只不过其应对的事态更为危重，所采用的措施更为特殊而已。所以“突发事件”和“紧急状态”这两个概念是包含关系，不是并列关系。而且，“处置”一词明显局限于事中环节，不能体现全过程管理的内涵。所以，在2005年年初，原国务院法制办将立法草案向部分科研院校征求意见的时候，中国人民大学法学院等单位就建议将这部法律的名称改为《突发事件应对法》，这个名称后来被立法机关正式采纳。从这个过程可以发现，“突发事件应对”这个概念是在立法的过程中逐步形成的、具有中国本土特色的一个说法。

二、《突发事件应对法》更名为《应急管理法》利大于弊

我们认为，在国家机构改革设立应急管理部门并持续推进应急管理体制改革的背景下，在《突发事件应对法》的此次修改中，将其更名为《应急管理法》是适宜的，至少是利大于弊，理由在于：

第一，利用《突发事件应对法》修订契机更名为《应急管理法》，是贯彻落实习近平总书记关于应急管理重要指示精神的恰当方式。2019年11月29日，习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习的讲话中指出，要系统梳理和修订应急管理相关法律法规，抓紧研究制定应急管理、自然灾害防治、应急救援组织、国家消防救援人员、危险化学品安全等方面的法律法规。[10]按照讲话精神，我们应当制定一部应急管理方面的基本法，以此为基础完善整个应急管理法律体系。但是，我们已经有了一部调整四大类突发事件应对全过程的《突发事件应对法》，如果在该法之下再制定一部《应急管理法》，就会使这个领域的法律体系叠床架屋、结构繁复。因为这会在应急管理领域形成四个层次的法律规范格局：第一个层次是《突发事件应对法》；第二个层次是《应急管理法》，调整范围大概为《突发事件应对法》的一半，即自然灾害和事故灾难；第三个层次是各类突发事件的基本法，如《安全生产法》和“自然灾害防治”方面的法；第四个层次是调整单一灾种的法。如此复杂的法律体系结构，将给其执行、适用和宣贯带来很大困难，在立法上也很难操作。而因新冠肺炎疫情触发的此次修法契机，恰恰给立法机关解决上述难题、恰如其分地落实习近平总书记的重要指示精神提供了很好的解决思路，那就是直接将《突发事件应对法》更名为《应急管理法》，使上述法律体系中的前两个层次合二为一，把《突发事件应对法》的完善和《应急管理法》的制定变成同一个过程。如此一来，将会形成上有《应急管理法》作为基本法，中有《安全生产法》《自然灾害防治法》等几大领域的应急管理法，下有各灾种应急管理法的三层次格局。这个格局在层次上比较合理顺畅，有利于法律的实施，在立法上也比较好操作，还节约了立法资源。

第二，在当前背景下，“应急管理”的概念更容易被广泛理解和接受，和法律的内容更加名实相副。对于专业的研究者来说，“突发事件应对”和“应急管理”是在很多场合中可以通用的近义词，但社会公众对这两个概念的认知是有所不同的。《突发事件应对法》实施以来，其名称中的“突发事件应对”一词引起了很多误会，很多非专业人士都“望文生义”地认为该法只规定突发事件发生之后的响应环节。而事实上，我国的应急管理早已从单纯的事中处置发展为覆盖突发事件生命周期的全过程管理，风险治理和应急准备日益成为应急管理的重心，《突发事件应对法》本身所建立的也是这样的制度框架。“应急管理”一词中的“管理”二字更适合于描述、概括这种全过程管理活动，其内涵更丰富、全面，也可和其他代表性国家使用的概念接轨。

第三，将《突发事件应对法》更名为《应急管理法》和应急管理体制改革的方向也是相匹配的。有观点认为，将《突发事件应对法》更名为《应急管理法》，容易使公众联想到该法的执行主要是应急管理部门的事情，其实并不尽然。我们认为，在《突发事件应对法》的修订中，应当建立起各级党委、政府对应急管理各项工作牵头抓总的体制，建立党委、政府共同领导的应急委员会，并由应急管理部门作为其日常办事机构。目前，有一些地方实际上已经这样做了，法律应当总结和推广这样的做法。

第四，“应急管理”一词已经形成了约定俗成的时代内涵，并不代表封闭狭隘的行政管制理念。有观点认为，“应急管理”一词难以适应新时代社会各界广泛参与突发事件应对和治理的现实，不符合打造共建共治共享的社会治理格局新要求。我们认为，这个观点过于绝对。一方面，“应急管理”已经是一个内涵约定俗成的概念，本身并不包含政府强权管制、排斥社会参与的意思。在2018年的国家机构改革中，“应急管理部”能够作为一个新组建国家部委的名称，已经说明党和国家对“应急管理”这个概念的认可，也赋予了这个概念在新时代的新内涵。应急管理部自组建以来，也注重发挥市场机制和社会力量的作用，致力于打造应急管理领域的共建共治共享格局，社会公众也并不认为该部门在工作中奉行的是封闭狭隘的传统管制理念。另一方面，其他一些国家的应急管理基本法名称中也包含“管理”一词，如澳大利亚一些州的危机管理法与韩国的《灾难和安全管理基本法》，这也不代表其应急管理法律体系就具有浓厚的行政管制色彩。

第五，法律的内容是否包含紧急状态与法律的名称并没有必然关系。有观点认为，如果在此次修法中实质性地写入紧急状态制度，“应急管理”的概念就难以涵盖有关紧急状态的内容。我们认为，这个理由并不成立。我国目前的紧急状态法制主要是宪法上的规定，以及《戒严法》对政治类紧急状态的规定，紧急状态尚未实质性进入非政治安全领域，没有成为一项公共安全治理工具。因此，在此次修法中，有很多意见主张规定紧急状态制度，我们表示赞同。但是，无论最终是否规定紧急状态制度，都不会对这个法律的名称产生影响。从美国、日本等国家的立法例来看，其紧急状态法制大多采取“程序集中、实体分散”或者“小集中、大分散”的立法模式。无论其是否制定了专门的《紧急状态法》，其应急管理的基本法——无论该法调整的是全部还是部分类型的突发事件——都会就紧急状态作出实体性规定；而在此之下，多部应急管理的单行法还会具体规定特定情形下的紧急状态制度，只要该法调整的突发事件有可能引发紧急状态，如日本就在2020年3月修订《新型流感对策特别措施法》时增加了新型传染病所引发紧急状态的相关制度。但是，这些国家的法律并不因为在内容上包括了紧急状态制度，就要把名称改成“紧急状态法”或者加入“紧急状态”的字眼；相反，这些法律的名称并没有因此受到影响。从我国的情况来看，即使《戒严法》已经规定了主权安全、政治安全方面的紧急状态制度，也不妨碍《应急管理法》规定公共安全方面的紧急状态制度，也不妨碍一些单行法，如《防震减灾法》《传染病防治法》等将来就特定类型突发事件引发的紧急状态作出特别规定。