第二节 国家出现，国家治理的产生和发展

原始社会解体之后，人类进入了阶级社会，人类历史上的国家就出现了。国家是私有制出现之后，社会生产力与生产关系矛盾运动及阶级矛盾不可调和的产物所发展出的结果。

马克思的国家理论富有智慧，他预见性地指出，“国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上，并且日益同社会相异化的力量，就是国家。”与氏族社会根据社会成员之间的血缘关系来划分并维系基本关系的形态不同，国家是按地域划分相应的国民。社会发展导致的阶级关系的出现，取代了自然血缘关系的划分，并且促使他们为谋求自身阶级的利益而开始了社会化流动。不同的氏族和部落的成员，开始混居生活在一起。为了便于社会成员在其居住地实现公共权利、公共义务乃至政治参与，“地区划分”的治理单位就此成为了基本出发点。

在阶级社会中，国家是一种不同于原始社会公共权力的“特殊的公共权力”的组织形态。不同于以往的氏族社会时代，国家以超然于社会的独立力量呈现，然而，国家的存在，证明了阶级矛盾是不可调和的。一方面，国家实质在于阶级的统治；另一方面，正是为了控制矛盾、维护统治秩序，统治阶级才创造了国家，需要存在于社会之上的“国家权力作为明确的调停人”，才能存续并发挥着国家管理社会的作用。

虽然国家有公共职能，需要调解社会公共事务，但是国家存在的社会公共形式，丝毫不会弱化或代替其阶级本质。国家权力总是属于经济上占主导地位的阶级。政治统治是统治阶级的集体意志和统一力量，通常是通过国家的意志实现的。随着国家的出现，原始社会治理转变为国家治理，其根本出发点是为了维护阶级统治，并施行相应的公共事务管理。

总而言之，国家治理就是治国理政，就是以国家为中心和主导，安排统治阶级的利益，处置社会公共事务。国家治理是人类社会治理发展的重要时期，经历了一直延续至今的四个漫长的阶段。

一、奴隶制国家治理阶段

奴隶社会是人类社会发展史上第一种具有阶级意义的社会发展形式。在人类历史进化的早期阶段，多数狩猎部落里并没有奴隶制。随着石器工具发展，新型金属工具的出现，劳动生产率得以较大提高，并导致了社会产品的过剩。一方面，剩余产品的出现，使一些人摆脱了繁重的体力劳动，专心致力于社会管理和文化科学的创造活动，为促进生产的发展提供了更大可能；另一方面也为私有制的出现创造了条件。随着私有制的兴起，剥削阶级和被剥削阶级相伴出现，原始社会开始逐步瓦解，奴隶社会出现。奴隶社会无疑是一个悲惨和野蛮的时代。奴隶社会确实是把人类带入文明时代，促进了社会生产力大发展，是历史上的一大进步。但奴隶制所呈现出来的“生活关系—生产关系”，以及绝大多数奴隶的悲惨境遇，也清楚地说明，奴隶制度也是最残酷、最野蛮的制度之一。

奴隶制，是特指奴隶主阶层拥有奴隶的制度。奴隶以体力劳力和劳作为主，没有报酬，并且没有人身自由。奴隶制普遍存在于农业社会。迄今已有的史料一般认为，公元前40世纪初，奴隶制社会诞生于埃及。基督教《圣经》有关埃及的章节也提到了奴隶制——约瑟被当成奴隶卖到了埃及；《出埃及记》也记载了古犹太国被灭国之后，所有希伯来人被掳到埃及被迫为奴。其后，巴比伦、印度、中国也陆续建立了奴隶制国家。西欧在公元前8世纪建立起希腊的城邦，后来又被并入罗马共和国，也是奴隶制国家。另外，近代史中，南北战争前的美国南方，和此前的一些英属、法属、俄属殖民地都属于奴隶制。

在典型的奴隶社会当中，法律确认奴隶是奴隶主的私有财产，是奴隶主可以任意驱使的“会说话工具”。奴隶主对奴隶握有生杀予夺的所有权力，包括任意奴役、贩卖，甚至杀戮奴隶。奴隶没有任何的自由和权利，甚至没有独立的人格；奴隶的后代也无法摆脱世代为奴的悲惨境遇。例如在罗马共和国，奴隶在集市上面被买卖。罗马共和国早期，约有15％～20％的人口沦为战争奴隶。奴隶的主人可以合法地杀死奴隶。一直到公元2世纪，保护奴隶人权、生命权的相关法律才被订立。早期的奴隶，主要来源于战争后的外国俘虏，习俗上各个奴隶制社会也禁止奴役本部落的其他成员，但是发展到后来，一些本部落内部成员有时也沦为奴隶。但是，这种情形经常是针对无力偿还债务的人和被判刑的罪犯的一种惩罚。

在生产领域，奴隶主阶级拥有一切生产资料，并完全拥有奴隶。大部分劳动者都是奴隶。他们只能努力劳作，除了满足维持自己的生存和人类生育的最基础温饱条件之外，奴隶没有任何自己的财产或报酬，甚至没有自由决定自己的身体和生命的最基本权利。在物质分配上，奴隶主阶级占有并支配着整个奴隶阶级的劳动力和劳动成果，过着奢华的寄生生活，而奴隶只能获得很少的生活物质来维持生命。从地位和相互依存来看，奴隶主阶级与奴隶阶级之间的关系是公然的剥削和被剥削、利用和被利用的关系。奴隶被剥夺一切权利，在暴力下从事最紧张和最繁重的劳动。

在政治领域，奴隶阶级依靠剥削收入，组织强大的军事和警察机构，建立严苛的等级制度，用以维护奴隶主的特权，并不断对外扩展。在这种政治形态下，许多奴隶基本上被剥夺了政治和经济权利，而统治阶级则拥有无上的特权，包括对所属奴隶的个人人身的绝对所有权和控制权。因此，残酷的剥削、阶级专政和统治者的绝对垄断，成为奴隶社会国家治理的基本特征。

二、封建及专制国家治理阶段

封建制度是在中国商周时期和西欧中世纪出现的，以贵族阶层的层层分封，占有土地和农民（或农奴）等财富为基础的社会制度。公元前770年~公元前475年前后，中国处在春秋时期，“封土建国”，开始了封建社会，由此形成了封建国家；公元476年，西罗马帝国灭亡，西欧进入封建社会，并逐渐形成封建国家。

封建社会是在奴隶主阶级被推翻之后，新兴的地主阶级掌权专制之后的一种历史的政治形态。在封建社会形成的自然经济是一个以土地为基础的经济结构，农业与手工业相结合，以家庭为单位生产，形成“自给自足”的特征，自然经济的参与者可以满足自身的经济需要。

封建制度是一种社会政治制度，由国家共主或中央王朝给宗室成员、王族和功臣分封领地，其基本形式是封建等级制和庄园制。封建主对于农民或农奴的基本约束是地租，农民（或农奴）耕种土地所有者（地主）的土地，绝大部分产品作为地租被封建地主剥夺。上层建筑主要是以等级制为特点的封建制国家，属于“众星捧月式”的“社会—生产—组织”结构。

占主导地位的思想是维护封建制度和封建等级，意识形态以推动传统伦理道德思想作为主要内容。封建制度下，社会的基本阶级是封建主阶级和农民（或农奴）阶级。这种经济结构中主要生产资料的掌握，大部分是由地主（或封建主）所决定的，从而形成了“地主（封建领主）剥削农民”的阶级关系。地主阶级通过掌握土地生产资料、利用土地征收租金、发放高利贷等手段剥削其他阶级。封建社会往往存在着非常明显的阶级制度和等级制度，比如中国的宗法制，西欧的“教主―国王―领主―爵士”体制，形成了金字塔结构的统治。

封建制度在西欧有一个复杂的演进过程，封建主垄断土地，不允许土地买卖，形成与人身依附并存的领主和附庸者之间的契约关系等。欧美史学家都将封土封臣总结为封建生产关系的前提，宣称“封建主控制土地和臣民是封建制度的基础”，又把土地之上的人身依附作为封建主义的特点。

封建制度有三大最基本的特征：领主、封臣和采邑。这三大元素共同形成了封建制度的结构。领主是拥有土地的贵族阶层，封臣是拥有领主所分封给他们土地的阶层，而这些分封出的土地就是采邑。在必要的时候，封臣要为领主参与战争，作为对领主给予采邑的回报。领主、封臣和采邑之间的关系、责任、权益构成了封建制度的基础。与此同时，随着神权至上赋予教皇无上的权力，法学等皆依附于神学，西欧在中世纪进入了“社会宗教治理”阶段。

社会宗教治理典型特征是“政教合一”，神权统治阶层制定系统的宗教教义，为服务于统治目的而奉行“一神教”，宗教内容是现实社会关系的反映，宗教活动是世俗政权的体现，反过来，世俗力量也是宗教力量的直接映射，是人类步入阶级社会的产物。

在中国的封建社会，以维护封建制度和封建等级制、宣扬封建道德为主要内容的意识形态占统治地位。在封建制度下，社会基本的阶层是封建主和农民（或农奴）的矛盾，并且社会等级森严。从宗法制度的“合法性”出发，封建主世代皆为封建主，农奴世代皆为农奴，在宗法制度的影响下维护了这个脆弱的社会关系，与中央集权时代的社会阶层可以互相转换有本质的区别。在这个金字塔式的森严等级下农民（农奴）生活贫困，无政治权利，他们与封建主之间的矛盾十分尖锐。这种森严的等级在中央集权社会末期，阻碍了新兴的近代生产关系萌芽的发展。中央集权往往导致了权力集中在皇帝一人身上，形成君主专制。在东方专制体制下，因为皇帝拥有至高无上的权力，所以强烈的争权动机往往引发分裂混乱，造成宦官和外戚专权。

君主专制发展到极端的程度时，不但将皇权作为一切政治权力的源泉，更有甚者以片面的极端方式，将皇帝权威推进到无以复加的高度，将下臣变成了皇帝的专属仆役。在政治等级上，下臣对皇帝具有十分严苛的政治人身依附关系。在政治运行中，以专制皇帝的个人人格，代替臣子的独立人格，用皇帝的价值观取代臣子的判断，用皇帝的利益取代国家的利益，将皇帝的意志作为政策、法律的核心。作为专制君主实行人治的必要补充，有时候专制君主也会推行有限度、局部性的法治程序，但最后的决定权始终是人治，最终的法理依据仍然是“天子代天立言、代天统治”。

至于以科层制为特点的官僚体制，则是君主独裁政体之下的庞大而又严密的行政机器。在整个统治体系中，大臣仅是皇权的具体执行者，只有皇帝才是最高的主宰。这一时期，出现了专门的“官”和“吏”的阶层，他们开始脱离具体生产，专门从事社会统治和社会管制工作。至此，具有近现代意义的官僚体制逐步形成，也形成了封建社会统治阶级专制的国家治理模式。

三、资本主义国家治理

代表资本主义生产方式的资产阶级，根据自己的利益诉求，在反对封建地主阶级的政治斗争中逐步建立起了资本主义国家。 1640年英国资产阶级革命是资本主义国家的开端。在封建社会的生产关系和生产力发展到一定阶段后，相继爆发的农民起义和资产阶级革命对封建社会的打击和破坏，使得封建社会逐渐走向终结。

最早的资本主义诞生于意大利。意大利当时的商品经济十分发达，也是东西方国际贸易的重要中心，如佛罗伦萨、威尼斯等地区。代表资本主义的经济，是以商品交换和商品生产为中心的商品经济。生产的目的从单一的自给自足，转变为向全社会提供商品，原有的自然经济受到冲击，开始瓦解。农民和手工业者开始失去生产资料成为无产者，这样，工厂主——也就是最早的资产阶级，与工人们签订就业协议，形成新的生产关系——也就是劳动力的雇佣关系。

从16世纪到19世纪，欧洲社会出现了一种早期的自由资本主义，特征是以雇佣劳动为中心，包括在相对自由的市场（不受国家制约）中以公司的名义进行例如买卖商品，特别是资本与货物（包括地产和劳动力）的组织和贸易。发展到19世纪工业革命以及20世纪以后，自由的商品经济发展进入高度竞争的阶段，又逐步地发展到大工业生产的垄断资本主义时期。同步地，这一时期的政治形态通过资本主义革命的洗礼和广泛公民权利的确立，主要资本主义国家的政治生态，从以阶级专政为根本特征的统治，走向了现代民主政治。

资本主义民主政治形态表现出一些与早期资本主义阶段的国家治理模式完全不同的特征——国家政治权力的来源，被视为全体（或多数）公民权利的让渡，是“必要的恶”。因此，政治权力组织是一种被限制的政治实体，宪政主义的思想和原则在政治全部过程中得以贯彻。作为资产阶级革命的重要理论体系，宪政主义发展了资本主义政治制度架构的根本治理原则。

首先，权力主体构造中，贯彻了分立制衡的原则，实行了三权分立的政治体制。立法权、行政权和司法权分属于议会、政府、法院，三者互相制约和监督。这种三权分立或五权分立的思想，来自启蒙思想家卢梭、洛克、孟德斯鸠等人。

其二，政府权能方面，资本主义不同阶段的特征不同。自由资本主义时期，政府的角色被定位为“守夜警察”，除了维持保护私有财产、公共秩序之外，相对放任自由，对经济社会的介入非常少。

而在资本主义后期，经济、社会的危机发生较为频繁，在社会矛盾相对激化的情况下，政府角色开始走向主动，尤其是在20世纪30年代后，以美国的“罗斯福新政”时期为代表，政府开始介入经济发展，介入民众生活，推出社会保障和社会福利，政府的权能得到了很大的扩展。

其三，公务员制度方面，资本主义国家开始实行政治中立的公务员制度——也称文官制度。面向社会的公开招聘，建立起了一个相对开放、公开、人人机会均等的公务员用人体系。然而，较早开始文官制度的法国，明确表示，这一整套文官制度的体系和规范，很多方面是通过向中国传统政治系统学习而来的。

其四，社会治理方面，政府开始运用民主政治的框架，体现为竞争性的利益集团，在公共政策中发挥重要作用的代议制民主。在社会事务领域，公民事务是由自下而上的自主决策制度实施的，推行地区自治或社区自治，相对尊重公民自治的权利，落实了国家与社会合作机制。[2]

随着社会保障和社会福利体系的引入，政府的力量和权力职能大大增强。在一些有社会主义倾向和传统的国家，甚至出现了社会福利主义，因此，政府的行政权也相应地扩大了。

在整个资本主义国家治理进程中，必须提及的是法治理念、法治精神的确立对国家治理具有的重大历史意义。考察一下西方法治理念的兴起，大致可以发现如下几个原因：

其一，当时的欧洲，主要的生产方式以封建的小农经济为主，各个封建邦国的风俗习惯和法律法规差异较大。市场经济深化发展的一大障碍，是因为此前小型社会秩序和法律代表的“各自为政”“各为其主”的模式，已经无法适应商品交换对更大范围内的统一市场的要求。社会大众要实现其经济利益或政治理想，必须消灭封建割据的地方秩序，在更大区域内形成统一的国家，进而形成明确和普适的政治经济规则体系，而这一切的背后蕴含着“法律面前人人平等”“法律的公平带动社会的整体效率”等法治理念。

其二，现代“民族—国家”的兴起和确立，封建邦国转变为现代意义的主权国家。市场经济自身的发展，要求在更大范围内形成统一规则体系，但这种变化会遭遇封建势力的抵抗；为促进经济发展，在特定疆域内必须有确认统一的法律法规，并确保规则能够被有效贯彻执行，这就要求一个对大范围的社会具有管控能力的国家，现代“民族—国家”因此在欧洲出现。

与“君权神授”的传统国家不同，“民族—国家”强调政治共同体，强调国家主权的至高无上，强调由国家制定和颁布统一的规则，强调国家为保证规则执行所必需的暴力的合法垄断。这都是对地方“封建割据”的一种反叛和革新。“主权至上、法律至上、依法治国”的现代理念开始出现。[3]

广大民众在反封建的斗争中，提出了民主、宪政、法律面前人人平等，要求制定体现人民意志的宪法和法律，并要求依法治理，革除专制特权，确认人民的政治、经济等各项权利和自由。法国思想家孟德斯鸠从君主立宪和分权原则出发，提出“为制止权力的滥用，就必须以权力约束权力”，这是较早的权力制衡思想；而思想家卢梭则直接把法治同民主共和国联系起来，认为法律是人民“公意”的表现，“凡是实行法治的国家就称之为共和国”。

随着资产阶级民主革命的胜利，思想家所提出的治理国家的法治原则，体现在最早的一批宪法和宪法性文件中。例如，富有代表性的法国《人权宣言》规定：“凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为”；“法律对于所有的人，无论是施行保护或处罚都是一样的。在法律面前，所有的公民都是平等的”；“除非在法律所规定的情况下并按照法律所指示的手续，不得控告、逮捕或拘留任何人”；“除非根据在犯法前已经制定和公布的且系依法施行的法律以外，不得处罚任何人”。

早在1215年，英国国王约翰就签署《自由大宪章》，提出“通过法律控制国家权力”，自此法治取代了人治，王权被关进笼子受到了限制。大约五百年后，卢梭的《社会契约论》成为现代民主制度的基石，“主权在民”的理念开始深入人心。1804年，以充分维护和体现自由平等契约精神的《拿破仑法典》为标志，现代法治理念在法国、英国等西方国家逐步兴起，“国家之权力系民众所赋予”成为社会的普遍共识，国家的活动范围已经被严格限定在法律规定的边界之内，政府也要守法，这是法治的真谛。

从19世纪中叶开始，依法治国的英国经济快速发展，在世界上处于绝对领先地位。到了1870年，人均国民经济总量是世界平均水平3.7倍的英国开始走向世界之巅。其时，领土达到3600万平方公里、号称“日不落”的大英帝国，成为人类有史以来最大的帝国。在维多利亚时代，繁荣的英国经济总量占到了全球经济总量的70%，贸易出口更是比全世界其他国家的总和还多出数倍。

同样，美国从建国到成为世界经济强国仅用了100多年时间，并长期保持着世界头号强国的地位，与其始终遵循了源自英国的法治传统，重视法治建设，强化依法治理有着直接关系。当今时代，西方发达国家的法治理念，已经渗透到国家制度和社会生活的方方面面，无处不洋溢着法治精神。其国民道德素质和文明程度普遍较高，社会公共秩序普遍较好，正是这些国家长期重视依法治理的自然结果。[4]

在欧洲大陆，特别是法国和德国，更多是通过国家的政治统一、以法典方式促成了法治的统一。而在英美，则是借助普通法的传统，逐步完成了法治的基本统一。在这两大法系的国家之中，法治思想的具体表述和核心关注不同，包括地域的差别和因时代变化引发的不同问题，因此形成的相关法治观念和法制观念的表达也不尽相同。

尽管不同国家的法治思想有众多差异，但资本主义的法治思想主要体现在三个方面：

其一，维护国家主权和法治统一。这不仅是保证本国社会秩序和稳定发展的前提，是市场经济发展的前提条件，也是对外扩张和发展的需要。

其二，保障公民权利和人权。强有力的国家主权是社会及公民个人发展的政治制度保障，而随着经济的发展，公民个体被解放出来，通过各种方式自由参与市场经济交换，相较于此前不同程度地被束缚于土地、村落、家庭、行会、宗教和民族之中，形成了近代政治意义上的“独立个人”。

本国公民基本权利的界定和确认通过宪法和法律予以明确表达，体现了公民个人权利的逐步扩大，并且基于欧洲小国众多的政治现实，不同国家的公民权利因经济社会发展水平不同而不完全相同。当公民因种种原因跨越国家边界的行为活动逐步频繁，而无法要求他国保护自身的公民权时，对个人权利的一种更为普遍化的表达——“人权”就诞生了。到20世纪后期，这个概念先是在“冷战”中，然后又在经济全球化的政治、经济、文化竞争中，扮演了政治和文化扩张的角色。

其三，权力的分立制衡。包括横向和纵向的分权：横向分权即立法权、行政权与司法权的“三权分立”；纵向分权一般体现在大国自上而下的中央（联邦）政府与地方（州）政府的分权。尽管各国权力分立的具体形态各不相同，基本上都强调以权力约束权力，实现各种权力之间的相互制约与相互抗衡。

在中央政府一级，美国遵循三权分立与权力制衡原则，强调权力之间的平等与抗衡，通过司法审查制度对立法权、行政权进行制约。英法等国则奉行议会主权的原则，议会权力在权力分立体系中居于主导。此外，由于历史原因，美国和德国实行了联邦制，在保证联邦（中央）政府的权力至上和国家完整统一的前提下，以宪政形式来确保中央与地方的分权。[5]

从积极意义上说，政府所有的实施治理的行为都必须要有法律依据；而在消极的意义上，则要求政府的这些行为不得与法律规定相抵触。各种社会行为都须以法律规范，诸多社会关系都要用法律理顺，多种社会矛盾都由法律化解成为一种常态，对法律的依赖和尊重直接推动了资本主义经济的发展繁荣。在推动经济发展和社会进步中，西方国家对法治的崇尚，使政府依照法律实施治理发挥了不可或缺的重要作用。

另外，西方国家注重推进社会自治还体现为对社区实施治理，并逐步建立了社区的公共服务由国家供给、社会参与、中央政府设专职部门统筹负责的国家制度。例如，在英国，一般的市政当局都设有社会服务部，在市、城镇设有群众性的志愿者服务协会，社会服务部和志愿者协会直接负责各社区的部分公共事务。而在美国的社区自治组织，不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，而且还拥有对政府的社区治理工作的建议权和监督权。社区自治组织定期由居民民主选举产生，成员没有薪酬，主要是利用业余时间为社区服务。

尽管西方国家的治理结构经历过多种试错性演变，但其国家治理体系始终是以政府、市场和社会三者为核心要素的。不过从传统上看，人们首先还是关注政府和市场的关系。社会的力量很早就被纳入国家的治理体系之中，因为在政府主导的国家治理过程中，社会所蕴含的治理功能具有独特的不可替代性，并能发挥市场和政府所不能及的重要作用。

一个国家要实现长治久安，首先就要实现良好的社会治理。而从国家治理的角度来看，政府主导的社会管理和公民的社会自治，是社会治理的一体两翼，它们相辅相成，不可或缺。其中社会管理是政府依法对社会事务、社会组织和社会生活的规范和管理。实施社会管理的主体是公共权力部门，实际上这是具有政府重要职能的一种政府行为。而社会自治则是公民对社会公共事务的自我管理，其管理主体是社会或民间组织，所实施的活动则是一种非政府行为。

这推动政府自身的社会管理模式进行革新，从控制型向服务型政府转变。部分原本由政府掌握的公权力被移交到社会手中，政府不再大包大揽、面面俱到，社会开始拥有了自我成长的可能性。社会自治不需要国家财政的支撑，可以极大地降低行政成本开支，减轻纳税人的经济负担；社会自治的实现基于参与者的自愿和组织者的非强制性权威，具有公共部门不可比拟的亲和力，更容易采用温和的方式实现社会和谐的治理目标，更容易为公众所接受。在某种程度上，无论政府是否参与，甚至政府治理失灵，在自治范畴内的社会生活依然会秩序井然。[6]