第三节 近代公共行政的出现和历史演进

“行政”和“管理”的概念是联系在一起的。首先，行政管理是一种特殊的管理形式。因为“人是社会人”是指人与社会不可分离，从属于特定的群体。一定的人群中，必须有一个预定的人口一体化的整体活动，这个活动就是管理。

在人类社会的早期阶段，管理是非常粗糙的，是适应外在环境的要求而作出的一种随机性的集体应对。管理没有稳定的组织形式，也没有可以遵循的、规范的合理性程序和过程。管理在很大程度上取决于管理者的智慧和才能。管理者运用什么样的手段进行管理，基本是由这种简单的智慧和才能所决定的。

此种情况下，管理者和被管理者之间的关系，极大程度上是基于信任基础，管理者往往是得到其成员大范围信任的英雄人物。即使在稍后的阶段中，人类社会发展出管理层级，信任关系也是最开始的基础。

与此同时，人类的管理活动由于行政的出现而得到了迅速的发展。行政作为管理的特殊形式，是较高的管理形式，也因此推动了人类管理活动在整体上的进步。其特殊性在于，行政的最大特征是与国家的产生联系到一起的，因为有了国家才出现了行政。

“行政”的基点在于“政”，“行”是动作，“政”才是所“行”之事，而“政”显然是在国家出现之后才出现的——狭义的行政是指政府的内部管理，即政府自身运行中的管理；广义的行政除了包括政府自身运行的管理之外，还包括政府对社会公共事务的管理，这种对社会公共事务的管理表现为政府的外部职能。自然地，广义的行政概念是指政府对包括自身在内的全社会的管理。与国家统治联系在一起，行政作为国家运行的基本内容，在很长一段历史时期中，都是统治阶级用以提高统治能力的工具或手段。

公共行政的历史演进大致经历了以下几个阶段：

一、作为“守夜人”的政府

公共行政始于近代，其统治职能和管理职能往往此消彼长。公共行政的发生，在近代早期主要存在于欧洲国家。而到了19世纪末，代表公共行政发展之典型形态的国家转移到美国。

17～18世纪，资本主义国家都处于自由发展状态，政府作用极为有限，主要体现在消极地保护个人财产、维护社会秩序、保卫国家免受侵略等方面，因此被称为“消极政府”或“有限政府”，政府对社会处于一种消极地应答社会要求的状态。

消极被动的公共行政，建立在一种还算“积极”的信念之上，即只要遵循市场自由竞争的原则，就可以使各种社会资源得到足够合理的配置，就可以使经济、社会自己发达到一种均衡状态，就可以实现“充分就业”，要求政府的活动应以不破坏市场的自由运行为限，政府应尽量少干预或不干预市场的运行，政府只须充当所谓“守夜人”角色。

二、行政国家的出现

19世纪中后期，生产和资本的集中引起的垄断行为不断加剧，垄断带来了许多前所未有的社会矛盾。一方面，所有因为垄断造成的社会问题，无法在社会的自治中得到解决，更多需要政府出面。资本主义世界因此相继地进入政府积极干预社会的阶段。另一方面，政府对社会生活的干预表现为社会管理，而在社会管理的过程中，政府对自身管理的问题也被不断地突出了出来。政府管理社会生活的涉及面越广，涉入程度越深，就会对政府规模的膨胀越有要求，相应地也就会对政府自身运行的技术化程度要求更高。

到了19世纪末，垄断资本主义造成了行政国家的出现，国家的行政部门迅速膨胀，行政权力迅速集中，公共行政活动范围迅速扩大，政府对社会的直接管理活动迅速增加、对社会事务的介入越来越深；同时，政府积极主动的行政是与其文官制度分不开的。

三、文官制度

文官制度是以拥有处理政府日常事务的职业能力和技术专长的文职人员为核心的行政人事体制，把政府行政人员看作“公共雇员”，根据他们的行政才能和技术专长而加以录用和晋级，保证他们的职业稳定和提供合理的福利。以行政人员的行为及其结果为标准，文官制度的实质就是功绩制。

文官制度的产生，最早可追溯到1870年英国格莱顿内阁颁布的《关于改革文官制度的第二个枢密院令》。一般也把1883年《彭德尔顿法案》的通过看作现代文官制度的起点。

四、政党分肥制

在行政国家和文官制度之前，美国主要实行一种“政党分肥制”的政治分赃制度，一种由选举中获胜的一方占有行政肥缺的制度，实质上导致了任人唯亲。“肥缺属于胜者”导致了每位新总统上台之后大量任命自己亲信，造成了行政主管人员能力和素质的下降，也不利于行政的连续性。因此，在社会中逐渐形成了要求中止政党分肥制的强大呼声。

1872年，美国总统格兰特组建了第一个文官委员会，目标就是废除政党分肥制。文官委员会负责制定和贯彻规章制度，负责监督各部门的考试和考核，同时首次建立起了功绩制的理念。1877年纽约文官改革协会成立、1881年美国文官改革同盟的出现等，都是文官委员会理念的继续。随着1883年国会通过《彭德尔顿法案》，美国文官委员会被赋予了组织合法性，而且委员会在开始运营的早期阶段，按照功绩制的政治中立原则制定了大量的政策，有效地防止了政党分肥制的势力范围，使联邦机构逐渐地走向了非政治化。

五、科学管理运动

接下来对公共行政科学化起决定性影响的是科学管理运动。 20世纪初，“泰勒制”科学管理运动迅速风靡美国，并且影响到公共行政领域。“泰勒制”的科学管理精神被嫁接到文官体制中，就产生出职位分类和业绩考评的方法。

这种科学管理突出了公共行政体制中的几方面内容：第一，它以职位为核心而不是以人为核心，让职位选择合格的人，而不是因人设位和因人设事；第二，职位分类和业绩考评要求有科学标准，职位的设置需要根据科学、高效的原则，业绩的考评也需要具有可操作性的标准；第三，加速了公共行政的非政治化，使行政体系主要从属于效率的目标。

六、政府的全面干预

1929～1933年，资本主义世界出现了史上最严重的经济危机，这给资本主义经济带来了前所未有的打击，也动摇了人们对自由市场经济的信心。危机呈现出与市场经济优势相反的图景：资源闲置、生产下降、金融体系崩溃，整个经济处于混乱之中。因为此次经济危机，凯恩斯主义开始被人们重新认识。

凯恩斯主义认为经济危机源自市场机制的失灵，解决方案就是让政府主动地全面地干预经济活动。美国政府全面实施了这种政府管制社会的做法，并取得了巨大的成功。因而，二战结束之后，各主要资本主义国家纷纷效仿美国做法，把行政国家推到了巅峰。特别是有科学管理思想为公共行政提供支持，使政府对经济和社会的全面干预成为可能。

七、“滞胀”并行阶段

政府的干预也是有限度的。从20世纪70年代开始，各主要市场经济国家相继出现了一种新型的经济危机，就是低经济增长（“停滞”）和高通货膨胀（“通胀”）、高财政赤字和高失业率同时存在，所谓“滞胀”并行。

反过来，人们对政府的干预行为又开始发生了普遍怀疑，都要求限制甚至取消政府的干预。政府的全面干预不仅造成了“滞胀”并行的局面，而且导致了政府施政成本的增加和效率低下。机构的臃肿造成了效率低下、严重的官僚主义和政府财政困难，使官僚制弊病暴露了出来。因此，20世纪80年代开始，首先在英美，然后是全球都进入了行政改革的阶段。

八、全球性行政改革运动

这一运动以1979年英国首相玛格丽特·撒切尔上台为标志。整个20世纪80年代，英国采取一系列改革措施：发起了反对浪费和低效益的运动，对政府的有关项目计划和工作进行效率审计；实行大规模的私有化，将主要国有企业卖给私人；对地方政府预算开支实行总量控制；要求所有地方公共建设面向公共部门与私营部门进行公开竞标。

英国政府把公共服务职能从政府中分离出来，成立半自治性的执行局来承担这种职能。在谈判的基础上，就该局应完成的任务及其在运行方面的灵活度达成协议，也就是绩效合同。继英国之后，随着澳大利亚和新西兰的两国工党分别于1983年和1984年上台执政，两国也开始了大刀阔斧的公共行政改革。

再看美国的情形，自里根政府开始到克林顿政府时期，美国行政改革逐渐显露出系统化和全面性的积极特征。克林顿政府要求把建立一个“工作得更好而花费得更少”的政府作为其优先目标之一，并于1993年提出了国家绩效检评，各种行政改革措施在州、市、县各级地方政府大范围地悄然展开。

加拿大、荷兰、法国等国也都采取了类似的改革措施。进入90年代之后，一些新兴工业化国家和发展中国家，如韩国、菲律宾等国也开始加入这一公共行政改革的大潮。

全球性行政改革运动希望解决三方面问题：第一，重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能，使政府“管得少一些但要管得好一些”；第二，尽可能实现社会自治，鼓励社会自身的公共管理，就是利用市场和社会力量来提供公共服务，以弥补政府自身的财力不足；第三，改革政府部门内部的管理体制，甚至尽可能地在一些部门中引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量。

这一时期，虽然不同国家的改革路径和改革措施有所不同，但共同特征都表现在精简机构、削减政府职能、放宽规制、压缩管理、政府业务合同出租、打破政府垄断和公共服务社区化等措施的运用。这些措施在实践中的运用已经取得了很大的成功，但更重要的是这场全球性改革运动推动了一个趋势，就是政府的公共政策化和公共管理的社会化——换言之，政府能够成为专门的公共政策制定和监督执行的领域，是以把公共管理职能转移给政府外的社会性公共管理组织去承担为前提的。原先那种政府与社会的直接联系和两极互动，转化为通过政府外公共管理组织的中介而联系在一起，政府与社会之间的互动关系在政府外公共管理组织的缓冲作用下运行。[7]