二 国际经验

（一）德国都市圈协调经验[3]

德国的经验可以分别从国家层面和地区层面来考察。首先，从国家层面来讲，德国坚持发掘和强化各个都市地区的独特优势，在经济目标外，格外重视社会公平与生态环境等问题。国家架构了都市圈发展的多重目标体系——社会保障、地区公平、生态环境、基础设施、人口融合等诸多目标都是大都市地区相关规划及区际经济利益协调中至关重要的内容。国家为地区设定的多重目标成为日后地区政府区际关系沟通与协调的总基调和前提条件，地区政府摆脱了单一的经济目标，建立了行之有效的健康的区域协调机制。其次，从地区的角度来讲，德国的地区政府组建了正式的区域联盟或区域规划机构来协调区际经济利益。从城市地区尺度上考量，斯图加特、汉诺威、柏林-勃兰登堡和莱茵鲁尔四个都市地区都建立了正式的区域联盟或区域规划机构来缓解城市间矛盾、解决区际问题和促进地区的整体协调发展。这些由政府主导、获得法律法规或上级政府认同的正式区域机构，在协调和维护地区健康发展方面具有较强的行政话语力和实践执行能力，是传统区域主义倡导的区域治理模式在现实中的应用。区域联盟或区域规划机构的组建表明都市地区在一定程度上实现了区域治理的制度化建设，一部分稳定、规范的区域协调机制得以推行。

在斯图加特和汉诺威地区，管辖整个地区的多目标区域联盟早在20世纪六七十年代就开始组建，并几经变革和重组。拥有独立自治权的地方政府是区域联盟的重要组织成员，它们借助区域联盟搭建的交流平台来集体决策地区发展的共同事务。区域联盟的主要任务是基于可持续发展原则制定区域发展战略，指导和协调区域项目及区域行动，同时提供联络、交通、商业、社会、休闲等方面的公共服务，以提升区域竞争力和培育区域特性。斯图加特区域联盟VRS的核心工作聚焦在公共交通领域，汉诺威区域联盟HR则通过分担地方本该承担的社会责任来调动成员参与的积极性。这两个联盟均拥有制定法定区域规划的政治权力，并配合设有区域议会等专门性决策机构。斯图加特和汉诺威地区的区域议会由公民直接选举产生，由此形成了德国独具特色的区域组织模式，区域联盟也因此获得了更加广泛的社会认同、更高的法律地位和更强大的事务性权力。在汉诺威地区，联盟还通过将原来3层级的行政管理模式精简为2层级，从而搭建起更加高效的公共管理体系。

（二）美国都市圈协调经验

20世纪60年代以来，美国先后制定了一系列法案，如《地区再开发法案》《人力发展与训练法案》《公共工程与经济开发法案》及《阿巴拉契亚区域开发法案》等，有效地协调了落后地区与发达地区的区域援助及共同开发项目。美国先后成立了地区再开发署、经济开发署及区域管委会等专门机构，负责规划和协调落后地区的开发工作。地区再开发署负责管理和协调范围较小的再开发区，一般以县为单位，个别也有包括几个县的。地区开发署负责管理和协调规模较大的开发专区，一般由数县或几个州组成。区域管委会负责管理和协调经济再开发区域，再开发区域一般包括数州。如阿巴拉契亚就是这样一个再开发区域，该区域共包括13个州，拥有全国近1/10的人口。[4]

在区域规划方面，国内相关文献在介绍美国大都市区区际经济利益协调时主要关注区域规划协会（RPA）及其迄今为止编制的三次区域规划，而缺乏对真正发挥实质性协调作用MPO的关注。作为非政府组织，RPA所编制的区域规划缺乏相应的实施机制，对区域协调所发挥的作用是很有限的；相反，作为政府联合机构之一的都市圈规划组织MPO（Metropolitan Planning Organizations），由于其成员来自所在区域多个地方政府的各相关部门，其行使的职责权利具备相关法规的保障和资金来源基础，可对区域协调产生更为实质性的作用。从美国的区域协调发展看，基础设施，特别是区域性跨界交通基础设施（区际交通基础设施）的投资建设管理是政府发挥区际经济利益协调作用的重要手段。通过立法的形式将相关的行为法律化和制度化，并通过组建MPO，将来自不同部门、分属不同地区的政府官员组织起来，共同协调交通规划和交通基础设施投资计划的编制，并赋予这些机构在区域交通规划和交通基金申请中一定的职权和义务，使之与州政府之间在交通规划和基础设施建设中形成互相协调、互相制约与反馈的机制。同时，以法案的方式扩大交通规划和基础设施投资计划所需要涉及的领域，将环境改善、经济发展和社会公平等方面纳入交通规划和投资计划必须整合的内容，从而使基金在使用过程中充分发挥区域协调作用。具体而言，美国大都市区规划协调的主要政策工具主要包括：（1）联邦立法的法律手段；（2）资金划拨、投资与税收等经济手段；（3）教育指导、提供技术支持与信息交流平台等辅助手段。在MPO组织交通规划和申请交通基金的过程中，美国政府主要通过法制建设和交通基金划拨两个方面实现区域的协调发展。从上面对MPO的分析不难看出，美国都市圈规划组织（MPO）在美国分权化体制下的区域协调中的作用。首先，通过区际基础设施投资引导区域协调的思路，使得MPO具备了较强的协调能力，使得政府能在区域协调上有所作为。政府通过对公共设施和公共服务的投资来促进市场协调。其次，MPO的成员来自不同利益、不同地区的群体，MPO提供一个平台使得各方利益相关的群体能够为了共同的目标——申请投资而协商，这样能够达到区域共赢的效果，而各方会为了共同目标而妥协，最后达成一致，在利益的驱动下，区域协调可以获得实质进展。[5]

（三）韩国和日本的区际经济利益协调经验

韩国政府按照《首都地区管理法》设立了跨辖区的超级机构——“首都地区管理委员会”，委员会对韩国首都圈范围内各行政边界申请新项目拥有最终审查决定权。该委员会成员包括首尔特别市市长、仁川广域市市长和京畿道知事，由国务总理任委员长，财政部部长和建设交通部部长任副委员长，同时还由相关部委长官任委员，体现了中央政府对该区域发展的重视，也保证了各项规划措施的落实。在日本，东京都市圈和其他两个大都市圈（中部圈和近畿圈）的规划和建设是由国土综合开发厅下属的大都市圈整备局负责。大都市圈整备局实质上是推行东京都市圈和另外两个大都市圈建设的政府执行机构，除负责编制大都市圈发展规划外，还负责协调与土地局、调整局等局的关系。另外，在国土审议会还特别成立了三大都市圈整备特别委员会，其成员由都市圈内的各地方政府领导人，如县知事、市长、企业领导人、大学教授组成，同时成立规划部，由大学教授和企业负责。[6]