二 转型期我国公用事业垄断经营格局的基本现状

（一）转型期我国公用事业的市场化改革与制度模式

公用事业的准公共产品性质决定了公用事业的任何改革，均必须从源头解决政府在公用事业中的角色与地位问题。改革开放之前，政府以全能型角色和形象把公用事业投资、建设、经营任务与职责完全放在自己肩上，时而又因工作重心转移把公用事业的发展放在可有可无的位置。[38]改革开放以来，我国各级政府在公用事业市场化方面采取了多样化的变革方式。

（1）通过竞争式缔约准入方式，以招投标、特许经营等合同形式，把一些公用事业承包、特许给特定经营者或企业经营。如1993年5月18日建设部颁布的《城市公共客运交易经营权有偿出让和转让的若干规定》就指出，城市公共客运交通经营权可通过协议、招标、拍卖方式或地方政府规定的其他方式有偿出让，授给城市中任何单位和个人进行经营；除城市出租汽车外，小公共汽车经营权必须实施定线管理，公共汽车、电车、地铁、轻轨、轮渡等实施专营管理后，方可实行经营权有偿出让。[39]又如2004年2月24日建设部制定的《市政公用事业特许经营管理办法》就对参与特许经营权竞标者应当具备的条件、选择投资者和经营者的程序、特许经营协议的内容、主管部门和获得特许经营权的企业应履行的法定义务、责任追究等问题作出了具体规定。

（2）对国营、国有公用事业部门进行以公司化为主的现代企业制度改造。最典型的就是对国营、国有公用企业与公用企业国有资产管理体制进行改制。20世纪90年代，我国在明确提出实行社会主义市场经济体制后，为了让国营、国有公用企业走向市场、参与竞争，明确提出在国有公用企业建立现代企业制度，实行公司化改制。以1992年5月股份制改革试点、1993年12月《中华人民共和国公司法》的颁布为标志，部分传统国有公用企业或改制，或重新设立，成为国有独资公司、多元股份的有限责任公司或股份有限公司。

（3）放松准入规制，降低准入标准，让民间资本、民营企业直接参与公用事业的经营。如2001年12月国家计委出台的《关于促进和引导民间投资的若干意见》明确提出，要鼓励和引导民间投资公用事业。此后，国务院出台了一系列政策性文件和指导性意见，加快了公用事业投资主体、经营主体的多元化、民营化、社会化的进程。

（4）对公用事业采取合理收费方式，将价格机制引入公用事业领域。长期以来，我国公用事业服务基本上都采取政府统一定价的方式，价格基本不受成本和需求变动的影响。这既不利于公用事业的发展，也严重影响公用事业的服务质量。1998年9月国家计委和建设部制定《城市供水价格管理办法》，启动公用事业产品与服务改革。该办法规定，城市供水价格由供水成本、费用、税金和利润构成，污水处理费计入城市供水价格，按城市供水范围，根据用户使用量计量征收。①城市供水成本包括供水生产过程中发生的原水费、电费、原材料费、资产折旧费、修理费、直接工资、水质检测、监测费以及其他应计入供水成本的直接费用。②费用包括组织和管理供水生产经营所发生的销售费用、管理费用和财务费用。③税金为供水企业应交纳的税金。④城市供水价格中的利润，按净资产利润率核定。该办法还规定，城市供水根据使用性质可分为居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水、特种用水五类，实行分类水价；制定城市供水价格应遵循补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则；城市供水价格的制定与调整应实行听证会制度和公告制度。[40]《城市供水价格管理办法》的颁布与实施，使城市供水价格机制得到正常发展。之后，我国相继制定或出台如《价格法》（1997年，简称《价格法》）、《政府制定价格成本监审办法》（2006年，2017年修订）、《定价成本监审一般技术规范》（2007年）、《政府制定价格听证办法》（2008年，2018年修订）、《政府制定价格行为规则》（2017年）等规范文本，初步建立起以成本加成为定价基础、以成本监审和价格听证为监管内容的价格管制体系。

（二）转型期我国公用事业垄断经营的现状

公用事业多年来的市场化改革，发挥了市场在配置公用事业资源方面的基础性作用，推动了政府职能和国有公用企业经营机制的转变，在一定程度上促进了城市公用事业的持续发展。但我国公用事业领域在市场化改革中，深层次的体制矛盾和经营中的实质问题依然突出，国有公用企业竞争活力与垄断控制等问题仍没有得到彻底、有效的改善。

（1）计划经济体制惯性仍存，效率低下问题仍十分突出。我国现行公用事业经营、监管体制，相当程度上延续了计划经济时期的某些做法和方式，行政监管权与企业经营权混淆，条块分离，各自为域，如各级政府部门的公用事业监管职能界定不清晰，分工不明确，职能重叠，多重监管，不仅影响了行政监管的效率，也增大了公用企业的经营风险；又如在签订公用事业承包、特许经营合同时，政府发包方、授权方往往因职能划分模糊而具有不确定性；再如政府公用事业监管机构设置多头、分散，分工不尽合理，职能也不集中，权力区块之间易发生冲突，且缺乏相应的裁决机制，导致公用事业管理体制低效运行等。

（2）政企不分导致行政垄断、行业垄断与国有公用企业垄断并存。多年来，我国虽然对各行业的国有公用企业进行了一定形式与程度的改革，政府也逐步退出对国有公用企业的直接管理和硬性干预，但因改革不到位和不彻底，有相当部分国有公用企业的生产和服务全过程仍或明或暗地接受政府部门的直接管理，或依靠政府财政补贴过日子。计划经济时期遗留下来的政企不分、政资不分、条块分离经营管理体制仍未完全消除，导致公用事业领域交织着行政垄断、行业垄断和国有公用企业垄断等一系列问题，垄断经营仍在相当程度上存在并成为公用事业领域的代名词。

（3）投资主体与渠道的单一导致公用事业领域的投资严重不足。目前，在公用事业领域，由于传统意识形态的惯性、产业政策导向、市场准入障碍、投资利益分配激励机制不完善等多方面的原因，民间资本和社会资本仍难以有效地、大规模地进入，特别是如供水、燃气、燃油、电力、铁路、民航、港口等公用事业领域的投资主体仍主要是国家（政府）或国有公用企业，明显单一。此外，公用事业领域的融资渠道仍主要依赖传统的财政支出和银行信贷，对民间资本、社会资本与外商资本的开放度与利用率总体仍比较低。

（4）价格形成机制尚不合理。公用事业领域的价格形成单一，定价主要按照《价格法》规定的条件和程序来进行，虽然公用事业领域价格确定多年来遵循补偿成本、合理收益、节约费用、公平负担的原则，但政府相关定价部门在具体审核调价方案时，没有法定预测成本的依据和合理的利润标准，对公用事业成本、费用、税金和利润的核算没有建立在全面、科学的分析基础上，致使公共事业价格既不能反映成本，也不能准确地反映供求关系，从而无法形成合理的差价。此外，在价格形成的程序上，在难以形成基于成本核算的前提下，通过会计核算、专家论证、公众参与、社会监督和政府协调等专业、科学、民主、有效的定价机制，确保公用事业价格既能反映经营成本和合理利润的核算要求，又能使社会公众承担和接受。

（5）法律法规不健全。我国现行规范、调整公用事业经营行为的法律主要有两类：一类是规范、调整一般市场竞争行为的法律，即《反不正当竞争法》《反垄断法》及其配套行政法规、部门规章；另一类是行业、部门性法律和行政法规，如《铁路法》《民用航空法》《电力法》等。这些法律、行政法规、部门规章制定的时间大多在1990年代前后，带有明显的计划经济痕迹和行政本位思维，不能适应公用事业改革和反垄断的需要。虽然2007年通过了《反垄断法》、2017年以来对《反不正当竞争法》进行了修订，对公用企业滥用独占地位的垄断经营有所回应，但顶层性、全局性、通盘性的制度安排与配套规定尚有明显缺陷，仍不能适用公用事业领域引入竞争机制后建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需求。其他行业、部门性法律、行政法规，或强调保护国家基础设施的安全，或注重于维护行业的经营秩序，而对于经营主体的经营、定价、服务等垄断性问题则缺乏关注；对转型期公用事业垄断经营行为所引发的一系列问题，往往没有顶层的整体设计和系统的制度安排，这些均严重阻碍了公用事业的转型和发展，也影响了我国统一、自由、开放、有序的社会主义市场系统的建设和形成。