一 我国公用事业经营方式的演变历程

我国公用事业经营体制和公共产品供给机制改革，自20世纪50年代以来经历了“国家垄断经营”→“国家授权经营”→“政府特许经营”这三大理论与制度变迁的阶段。

（一）“国家垄断经营”时期（1949～1978年）

1.制度背景

我国公用事业是新中国成立前后，通过没收国民政府时期的官僚资本和随后建立起来并实施的计划经济体制下发展起来的。

1949年1月5日，中共中央向天津市委并告北平市委、各中央局、分局、前委下发《关于接收官僚资本企业的指示》，指示在天津解放后，各级组织应“派人去接收官僚资本企业”。根据这一指示精神，人民解放军在新解放区通过军管体制没收内含城市公共基础设施的国民政府时期官僚资本经济实体，并形成新中国成立之后的主要经济基础，新中国公用事业经营也在此起步。但在接收官僚资本企业时，最初的经营形式还是维持原状，如《关于接收官僚资本企业的指示》就明确指出，在接收官僚资本企业时，“必须严格地注意到不要打乱企业组织的原来的机构”，即“对于接收来的工厂、矿山、铁路、邮政、电报及银行等，如果原来的厂长、矿长、局长及工程师和其他职员没有逃跑，并愿意继续服务者，只要不是破坏分子，应令其担负原来职务，继续工作，军管会只派军事代表去监督其工作，而不应派人去代替他们当厂长、局长、监工等”。[2]这说明并非在新中国成立之初就选择了国有国营的公用事业经营体制。对公用事业实行国有国营是随着公有制经济的建立和计划经济体制的形成而逐渐确定的，是在1949～1958年逐渐发展起来的。

1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第28条规定：“国营经济为社会主义性质的经济。凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营。”[3]该规定为具有“国家经济命脉和足以操纵国民生计”特征的公用事业实行国有国营的投资、经营方式，提供了直接的政策与法律依据。

1953年4月19日，经中共中央同意、由中财委颁发的《关于国营工矿企业管理问题的报告》就提到对“国家企业”要“实行计划管理和经济核算制”。[4]1953年9月4日，中共中央发布《关于城市建设中几个问题的指示》，其中所谓城市公共基础设施，一般被纳入统一的城市规划与建设之中。1953年9月9日，中共中央下发《关于国营厂矿加强计划管理和健全责任制度的指示》，要求各地国营厂矿“正确地编制和正确地贯彻作业计划”，加强“计划管理”这一中心环节，“使计划管理得到贯彻并收到成效”。从1953年10月开始，在全国实行粮食统购统销政策，[5]特别是以1953年11月15日中共中央发布的《关于在全国实行计划收购油料的决定》和同年11月23日中央人民政府政务院下发的《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》、1954年3月1日印发的《粮食市场管理暂行办法》、1955年8月25日国务院公布的《农村粮食统购统销暂行办法》等为标志，以国有国营、计划管理为中心内容的计划经济体制正式形成。

1954年9月20日，第一届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第6条规定：“国营经济是全民所有制的社会主义经济，是国民经济中的领导力量和国家实现社会主义改造的物质基础。国家保证优先发展国营经济。”[6]以国营经济为主导力量与经济基础、以计划经济为主要调节形式的国有国营体制，正式为《宪法》所确认。随后1955～1956年如火如荼地展开的资本主义工商业社会主义改造，比重日益下降的私人资本、民间资本也被逐步纳入国营和集体经济范畴，国有国营的大经济背景得以形成。从1950年代末至1979年以前，以国有国营和行政管控为基本特色的公用事业国家垄断经营体制，在权力高度集中和政治运动的持续催化下，不断得到强化并走向僵化。

公用事业国家垄断经营体制的形成，是新中国成立初期急迫的工业化和稳定经济大局这一特殊任务所致。新中国成立初期，我国经济发展水平低，人力、物力、财力等资源都极度匮乏，在当时私人资本力量尚十分弱小、民间资本极为匮乏的状况下，实行公用事业民营化几乎没有可能，而既有数量十分有限的城市私人经营的部分公用事业又远远不能满足日益发展的工业化和人们生活的需求。为了加快推进工业化进程和经济的发展，就当时而言，唯有国家集中必要的人力、物力、财力发展公用事业，才能在短时间内迅速转变公用事业的落后局面。在具体执行与运作层面，由于缺乏管理经验，一时基本照搬苏联模式，在全国范围内实行一系列公有化政策，迅速建立起一套高度集中统一管理的经济体制。公用事业领域则按行业、地域划分成若干条块，再按条块组成企业，绝大多数企业是作为事业单位来运营的；政府作为公用事业的唯一提供者，通过设立若干管理部门，直接管理企业的人、财、物和生产计划，对公用事业产品不考虑产品性质，均采取低价格、高财政补贴的供给机制，价格基本不受供求关系和成本变动的影响；公用企业收入全部上缴财政，支出由财政包干，实行“收支两条线”；公用事业单位的所有权、经营权均由政府掌握，政府对公用事业的运行具有支配性的作用。[7]在此情形下，国家成为包括公用事业在内的社会经济活动的唯一主体，国家包办一切公用事业活动，实行国家所有、国家经营、国家管理的国有国营与计划管理制度。在此体制下，公用事业与政府、企业是一个整体，相互之间没有太大的界限和区别。

这一时期，关于公用企业单位的立法集中体现在国有企业立法上，主要有政务院财政经济委员会于1950年2月28日发布的《关于国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》、国务院于1957年11月15日颁布的《关于改进工业管理体制的规定》、国务院于1958年5月22日颁布的《关于实行企业利润留成制度的几项规定》。此外，中共中央在1961年制定发布的《国营工业企业工作条例（草案）》（简称《工业七十条》），成为一部重要的国有企业管理政策性条文，事实上起到了一部国有企业基本法规的作用。

2.基本特征

这一时期的公用事业经营作为一项与计划经济体制相适应的经营方式，其特征如下。

（1）公用事业的地位总体来说是服务于国家工业化，以市政公用设施为代表的公用事业长期处于为工业特别是重工业服务、配套的地位，党和政府所推行的是“积极推进工业化，相对抑制城市化”的方针。[8]在相当长时期，国家没有公用事业的专项建设资金，建设投资比重相对较低。

（2）公用事业领域全部由国家（政府）直接投资。在这一时期，国家（政府）是公用事业领域唯一的投资主体，也是法定的投资主体。由于前述政策和国情的原因，在既有私人资本和民间资本难以承担起公用事业投资、经营大任的境况下，唯有选择国家（政府）投资和经营的方式；后来，随着新民主主义和社会主义经济政策的调整，对社会主义与资本主义工商业改造政策的出台，私人资本和民间资本存在的合法性都成了问题，就更别说由其投资、经营对社会公众和国计民生具有基础意义的公用事业部门了。因此，在国家垄断经营时期，只有国家（政府）才是公用事业领域唯一的、合法的投资主体。

（3）国营企业为公用事业经营的主要组织形式。1956年以后，按照当时对社会主义经济的理解和相关政策的规定，唯有公有制经济才是社会主义性质的经济形态。公有制的组织形式包括全民所有制和集体所有制两种，此外还有少量的、处于补充地位的个体私有制。就当时的资本力量和政策规定来看，由于公用事业是由国家（政府）唯一投资建设的，由集体所有制企业或个体私营企业经营的可能性也几乎不存在，公用事业经营主体也由全民所有制企业（时称国营企业，下同）来承担。国营企业就成为公用事业最主要的经营组织形式。

（4）国家（政府）与国营公用企业之间政企不分，二者是领导与被领导、控制与被控制、指令与执行的关系。这一时期国营公用企业和其他所有国营企业一样，可以说没有自己的独立主体资格，只是执行国家（政府）计划指令、履行国家（政府）公用事业供给职能的一个部门或车间，所有公用事业的经营资源（经营范围、资金来源、人力资源、生产资料、产品或服务的销售）和管理要素（人、财、物）皆由政府统一调配、供给和管理，政府对国营公用企业拥有绝对的产权，并对其进行直接管理和控制，它既是直接的生产投入主体，又是组织经营管理者，国家（政府）与全民所有制公用企业之间的主体资格、功能定位、财产归属、权利与职责几乎高度合一，决定了国营公用企业没有独立的经营自主权。

（5）国营公用企业作为公用事业的经营组织，内部的经营与管理具有明显的行政性。其一，就外部关系而言，国营公用企业按照主管、规模和经营范围，有不同的行政级别身份；其二，国营公用企业对人、财、物以及经营业务的管理，须以执行或完成国家（政府）下达的计划指标为唯一目标；其三，国营公用企业对其内部业务和人、财、物是本着既有国家计划编制和科层等级进行核算、管理；其四，国营公用企业内部机构设置和人员调配，均是以行政管理模式并仿行国家（政府）机关部门进行，分为不同的层级并以行政方式做统一配置。

（6）公用事业产品与服务的供给为典型的国家调配模式。国营公用企业对其经营成果（公共产品或公共服务）没有自主推销的权利，而必须交由政府指定的部门，按照预先的计划统一调节和分配。而作为国营公用企业服务对象的消费者，除公共交通等需要即时消费的少数领域或部门外，诸如通信（如电话）、自来水、电力、燃气等领域，均须提出申请并获得政府有关部门或国营公用企业的审查或批准。

（7）公用事业产品与服务的价格由国家统一控制制定。即所谓的计划定价，与其他工商业产品与服务一样，公用事业产品与服务的价格不由市场和经营者（国营公用企业）决定，也不听取社会公众和消费者的意见，完全由政府或政府的价格部门决定。公用事业产品与服务的价格基本不受供需关系和成本变动的影响，完全背离其价值规律，价格的确定、变动和调整一律要经过政府或政府的价格部门审批。

（二）“国家授权经营”时期（1979～2002年）

1.制度背景与主要阶段

我国公用事业国家垄断经营模式发展到1970年代，负面效应越来越明显。1978年，随着中共十一届三中全会的召开，“全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”，会议指出“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”；“应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任”。[9]以此次会议为转折点，公用事业的经营体制也随着国家对国营企业的改革而步入新的时期，即“国家授权经营”时期。

公用事业“国家授权经营”时期跨越了1980～1990年代，其间，公用事业行业逐步摆脱计划体制和行政控制的桎梏，随着技术变革、观念转变、制度创新和政策推动，原有公用事业国有国营的传统体制进行了一系列改革，极大地推动了公用事业的发展。按照其改革主题与经营形式，经历了如下三个阶段。

（1）1979～1987年，以“放权让利、承包经营”为主要内容，开始探索如何提高公用企业的经营效益。

我国经济体制改革是从1979年在全国推广农村联产承包经营责任制开始的。1979年9月28日，中共十一届四中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》规定：“人民公社各级经济组织必须认真执行各尽所能、按劳分配的原则，多劳多得，少劳少得，男女同工同酬。”[10]1980年9月，《中共中央关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》对农村中普遍出现的各种专业承包联产计酬责任制给予高度肯定和进行适度规范。[11]

农村联产承包经营责任制的实施取得了短暂显见的效果，被认为是巨大的成功，于是在80年代初就被视为改革的良方而逐渐运用或套用于城市国营企业、集体所有制企业的改革。1983年3月5日，中共中央、国务院联合发布《关于发展城乡零售商业、服务业的指示》，明确提出“要坚决地有秩序地在零售商业、服务业推行责、权、利相结合的经营承包责任制。对大、中型店，当前可以实行征税和利润递增包干上缴相结合的办法，也可以参照有关规定，实行利改税。对于二三十人以下的小店，可以实行‘国家所有、集体经营、国家征税、自负盈亏’”。[12]1984年5月10日，国务院颁发《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，在“利改税制度的完善，有效地解决了国家和企业的分配关系”的基础上，“为了进一步调动企业的积极性，把经济搞活，提高企业素质，提高经济效益”，在生产经营计划、产品销售、产品价格、物资选购、资金使用、资产处置、机构设置、人事劳动管理、工资奖金、联合经营10个方面，进一步扩大企业的自主权。[13]特别是1984年10月20日中共十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》明确把“增强企业的活力，特别是增强全民所有制的大、中型企业的活力”作为“以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节”；而“围绕这个中心环节，主要应该解决好两个方面的关系问题，即确立国家和全民所有制企业之间的正确关系，扩大企业自主权；确立职工和企业之间的正确关系，保证劳动者在企业中的主人翁地位”。其中，就国家和国营企业的关系而言，要改变“把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈”的局面，按照“所有权同经营权是可以适当分开”的原则，“实行政企职责分开，正确发挥政府机构管理经济的职能”。[14]

随后，公用企业与其他国营企业一样，在内部用工制度、人事制度和分配制度等方面进行了一系列探索和实践，以内部承包责任制为主的经营方式全面展开，企业内部激励和约束机制初步形成。如在公交行业，1985年国务院批转的城乡建设环境保护部《关于改革城市公共交通工作报告的通知》提出，在经营体制上要“改变城市公共交通独家经营的体制，实行多家经营，统一管理。以国营为主，发展集体和个体经营。在国营企业内部实行多种形式的经营承包责任制”；在对外开放的十四个城市和经济特区以及有条件的城市，要积极引进外资和技术装备，搞活城市公共交通。在政策上，“要大力扶植城市公共交通的发展。公共交通是服务性的生产部门，要实行独立核算、自负盈亏。要按价值规律办事，对不合理的运价要做适当调整”。[15]

（2）1987～1992年，以“国家所有、授权经营”之所有权与经营权分离的授权经营体制正式形成，开始探索如何改革公用企业的经营方式。

1987年10月25日，中共十三大报告明确提出要“按照所有权经营权分离的原则，搞活全民所有制企业”，[16]这是全民所有制企业授权经营最为权威的政策性依据。1988年4月13日，第七届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（下称《全民所有制工业企业法》）正式在法律上以“全民所有制企业”取代之前的“国营企业”，且以所有权与经营权适当分离为主要原则，对全民所有制企业的授权经营制度作了明晰化规定。[17]与此同时，国务院于1988年2月27日、1988年6月5日先后发布《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》（1990年、2011年修改）、《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》（1990年修改），对全民所有制小型工业企业的承包经营和租赁经营作出了具体规定。为全面落实全民所有制工业企业的经营自主权，1992年7月23日国务院制定并公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该《条例》以“企业转换经营机制”为中心，对全民所有制工业企业授权经营的目的、内容和具体经营权的落实作出了具体规定。[18]

根据《全民所有制工业企业法》第65条规定，交通运输、邮电等公用事业类全民所有制企业也适用前述规定，着力实行以所有权与经营权相分离的授权经营制度。同时，随着改革的深入和经济建设规模的扩大，公用事业在国民经济中的基础性和重要性日益突出，受到国家最高决策层的高度重视。1992年6月16日，中共中央、国务院联合发布的《关于加快发展第三产业的决定》将“交通运输业、邮电通讯业、科学研究事业、教育事业”等公用事业确定为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，加以重点和优先发展。要求逐步向经营型转变，实行企业化管理；建立充满活力的自我发展机制；促进市场充分发育，提高服务的社会化、专业化水平。[19]

此外，进入1990年代，为了解决公用事业投资与经营方面的资金不足问题，国家也逐步放松对公用事业投资的准入限制，引入竞争机制，在统一规划、统一管理下，在允许地方、部门和集体经济力量兴办公用事业的同时，积极引导和鼓励企业、集体、个人和外商投资建设市政公用设施。1990年5月19日，国务院颁发的《外商投资开发土地管理办法》就在于鼓励“吸收外商投资从事开发经营成片土地，以加强公用设施建设，改善投资环境”，外商投资企业在取得国有土地使用权后，可依照规划对土地进行综合性的开发建设，平整场地、建设供排水、供电、供热、道路交通、通信等公用设施。[20]截至1992年底，城市供水行业先后利用世界银行、亚洲开发银行等国家金融组织和日本、法国、德国等发达国家提供的中长期优惠贷款，建设城市供水项目140多项，利用外资17亿美元。[21]

（3）1993～2002年，以建立现代企业制度和深化投资体制改革为重点，外资和民间资本开始大规模介入公用企业经营和管理。

1993年11月14日，中共十四届三中全会通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，公用事业的投资与经营被纳入社会主义市场经济的大背景下考量。公用事业投资与经营体制的改革集中反映在两个方面：第一，包括公用事业类在内的国有企业，[22]推行以公司制为代表的多种组织形式的现代企业制度，以提高经营管理水平和竞争能力；第二，深化包括公用事业领域在内的投资体制改革，逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任，即竞争性项目投资由企业自主决策，基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。[23]

1993年12月，《公司法》正式出台，随后一批公用企业按照《公司法》的要求进行公司化改组和改制，转为国有独资公司或国有控股公司。例如，1994年深圳市取消供水企业行政主管部门，代之以国有资产经营公司对供水企业进行产权管理与市水务局对供水企业的行业监督管理相结合的管理模式；1996年10月完成公司制改革，成立国有独资的深圳市水务有限公司；后来通过引进资本，进而成立由深圳市国资委控股、法国威立雅通用水务和北京首创参股的深圳市水务（集团）有限公司，业务范围涉及自来水生产及输配业务、污水收集处理及排放业务、水务投资及运营、水务设施设计及建设等方面。[24]

这一时期，公用事业产品与服务价格的改革也开启了市场化进程，新的公用事业产品与服务定价机制逐步到位，公用事业价格的管理逐步走向法制化、规范化。1998年9月，国家计委、建设部下发《城市供水价格管理办法》，明确规定供水的成本、利润率和价格的组成。城市污水和垃圾处理收费政策的不断完善也吸引了国外投资者和国内民营资本的关注。1992年，我国第一家全部由外商投资建设并经营管理的供水厂中山坦洲水厂签约。2000年5月27日，建设部制定的《城市市政公用事业利用外资暂行规定》对包括城市供水、供热、供气、公共交通、排水、污水处理、道路与桥梁、市容环境卫生、培训处置和园林绿化等市政公用事业利用外资（包括借用国外贷款和吸收外商投资）作出了具体的规定。2001年底，国家计委颁布的《关于促进和引导民间投资的若干意见》明确提出，鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。上述文本在政策上全面开放了城市市政公用基础设施市场，为市政公用事业全方位进行市场化改革提供了保障。此后，中法水务、法国通用水务、英国泰晤士水务等国际供水集团开始大规模进入中国，参与水厂的经营和管理。1993年12月，由广州电车公司与澳门新福利巴士公司合作成立国内公交系统首个中外合资企业——广州新福利巴士服务有限公司，获得26条线路的经营权。[25]

2.授权经营的基本内涵与主要特征

授权经营的实质是按照所有权与经营权分离的理论来定位国家与企业的关系和企业的经营形式，即国家与企业的关系是所有与经营、授权与被授权的关系；企业作为独立的法人实体，对国家授予其经营管理的财产依法自主经营，享有占有、使用和依法处分的权利。1992年9月11日，国务院经济体制改革办公室、国家发展计划委员会、经济贸易办公室、国家国有资产管理局等联合下发的《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》，对授权经营作如下定义：由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给作为核心企业（集团公司）进行经营和管理，集团公司通过建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，紧密层企业成为核心企业的全资子公司或者控股子公司，以发挥整体优势。集团公司（核心企业）可以实行董事会制（或管委会制），集团企业（公司）应依据核心企业对紧密层企业及其他成员企业持有的产权（股权）建立母子公司关系，实行规范化的产权（股权）管理，其内部依据不同的产权形式进行不同的鼓励和经营。[26]

随着企业实践的发展和改革的深入，人们对授权经营的认识也有了新的发展。即国有资产的授权经营是指政府将国家以各种形式直接投资设立的国有企业的产权授权集团公司统一持有，以确立母子公司产权关系，集团公司依据产权关系成为授权范围内企业的出资人，依法统一行使资产受益、重大决策、选择管理者等权利或出资人职能，统一对国有资产保值、增值负责。1994年7月24日，国务院制定并发布《国有企业财产监督管理条例》，将国家与企业的关系概括为“国家所有、分级管理、分工监督和企业经营”等基本原则。1997年9月12日，在中共十五大报告中，“调整和完善所有制结构”“采取多种方式，包括直接融资，充实企业资本金”“培育和发展多元化投资主体，推动政企分开和企业转换经营机制”等措施，被确定为新跨世纪经济政策的主要内容。[27]1999年9月22日，中共十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》则把这一原则表述为“国家所有、分级管理、授权经营、分工监督”，以逐步建立国有资产管理、监督机制和国有企业的营运制度体系，建立健全严格的责任制度。

与前述国家垄断经营时期的公用事业相比，在公用事业国家授权经营时期，公用事业的投资与经营呈现许多新的特点。

（1）公用事业的基础性地位得到重视和确认。与国家垄断经营时期公用事业被视为国家工业化的附属不同，在公用事业国家授权经营时期，公用事业被国家最高决策层确定为对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础行业，并通过政策文件和立法对其重点和优先发展提供切实的保障。在这一时期，我国公用事业特别是城市和公共基础设施获得了长足而迅猛的发展，基本扭转了我国公用事业长期供给不足的局面，人们普遍性的公共福利得到明显改善。

（2）国家已不是唯一的投资主体，公用事业投资体制与准入制度有所突破。由于对社会主义制度、公有制经济的功能等重大理论领域的思想解放，党和政府对公用事业领域的资金来源、投资体制有了更为开放的态度，外商投资、民间资本开始进入公用事业领域。

（3）国家已不直接经营公用事业，本着所有权与经营权分离的原则，国家以授权形式把公用事业的具体经营权利交由企业行使。即政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开，企业财产的所有权与经营权分离；国家通过转变政府职能，理顺产权关系，转换企业经营机制，保障国家对企业财产的所有权，落实企业经营权，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人和市场竞争主体，实现国有资产的保值、增值。

（4）国家与企业之间的关系转变为所有者与经营者、授权者与被授权者、管理者与市场主体的关系。企业财产即企业国有资产，是指国家以各种形式对企业投资和投资收益形成的财产，以及依据法律、行政法规认定的企业其他国有财产，它属于全民所有（国家所有）。国务院代表国家统一行使对企业财产的所有权，在国务院统一领导下，国有资产实行分级行政管理。企业对国家授予其经营管理的财产依法自主经营，享有占有、使用和依法处分的权利；企业独立支配其法人财产和独立承担民事责任。

（5）在社会主义市场经济体制背景下，传统计划经济时期的国营企业或全民所有制公用企业改称国有公用企业，为具有独立法人资格的企业法人，享有对包括公用事业产品或服务定价权等在内的独立经营管理权。

（6）在公司制和资本市场的作用下，国有公用企业通过股份制改制，引入外商和民间资本，改造传统的内部治理结构。

（7）公用事业产品或服务价格的确定基本上遵循政府指导、市场决定和企业自主的原则。

（三）“政府特许经营”时期（2003年至今）

1.制度背景与形成历程

公用事业民营化在西方最典型的是英国式完全私有化和法国式特许经营。所谓公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择公用事业投资者或经营者，明确在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或提供某项服务的制度，它主要适用于城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等公用事业行业。[28]公用事业特许经营是21世纪我国在公用事业领域改革中所选择的主要制度范式，政策背景可追溯至中共十六大的召开。

2002年11月8日，在中共十六大报告中，多种所有制经济共同发展是最具创新的地方，即各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展；正式提出要“打破行业垄断和地区封锁”，“深化财政、税收、金融和投融资体制改革”。[29]中共十六大报告中这些重大经济政策的调整和确定，为21世纪我国公用事业投资与经营的改革提供了重要的政策契机，随后建设部和部分地方政府出台多个有关推进公用事业市场化改革的政策性文件。

2002年12月，建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》正式提出在市政公用事业领域引入和建立政府授权特许经营制度，并对政府授权特许经营的定义、政策主旨、适用范围、具体措施作出了规定。2003年3月，建设部转发江苏省政府《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》，要求各地参照和借鉴江苏省人民政府《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》中的某些做法，加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程。

2003年10月21日，中共十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要“加快推进和完善垄断行业改革”，第一次把打破垄断、开放市场、推进公用事业市场化写进了党的决定。该决定指出，“对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管”。[30]

2004年3月，建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，并印发《城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》。该办法对市政公用事业特许经营的适用范围、主管部门、一般原则、法定形式与程序、组织实施等问题作出了具体规定，是我国第一部全国性的效力等级最高的调整公用事业领域改革的规范性文件，为之后在全国各地推进公用事业特别是市政公用事业特许经营制度改革提供了规范与指引。随后，北京、深圳等城市也制定了相应的特许经营管理办法。

2004年7月16日《国务院关于投资体制改革的决定》发布，正式启动了包括公用事业领域在内的新一轮投资体制改革进程。该决定明确要求“鼓励社会投资”，“放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。逐步理顺公共产品价格，通过注入资本金、贷款贴息、税收优惠等措施，鼓励和引导社会资本以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式，参与经营性的公益事业、基础设施项目建设”。[31]

2005年2月24日，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（又称“非公36条”），其中有关垄断行业、公用事业领域对民间资本的开放态度，可以说是前所未有的。[32]“非公36条”等一系列政策的出台，极大地激发了非公有资本投资公用事业的积极性。非公有资本参与公用事业建设从政策放开之前的“零敲碎打”发展到“全面出击”，涉及包括交通、水、电、气、道路、园林绿化、垃圾处理等在内的全部市政公用领域。全国各地，尤其是以上海、深圳、广州、南京、成都等为代表的城市，明显加快了非公有资本进入的步伐，取得了显著的成效。

2005年9月10日，建设部发布《关于加强市政公用事业监管的意见》，对市政公用事业的投资、建设、生产、运营及其相关活动实施的行政管理与监督提出具体要求。市政公用事业监管主要包括市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等内容，其中规范市场准入和完善特许经营制度是监管的重点。[33]

2007年10月15日，在中共十七大报告中，“推进公平准入”“深化投资体制改革，健全和严格市场准入制度”，被再次强调。2010年5月7日，国务院下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（又称“新三十六条”），其中与公用事业直接有关的内容包括：（1）鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域；（2）鼓励和引导民间资本进入市政公用事业和政策性住房建设领域。[34]为具体实施国务院“新三十六条”的有关精神，2012年6月8日，住房和城乡建设部下发《关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见》，对鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的基本原则、民间资本进入市政公用事业领域的途径和方式作出了具体规定。

2012年11月8日，在中共十八大报告中，非公有制经济进入公用事业领域和公共服务均等化被再次强调，指出应“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，要“完善促进基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系”。[35]为贯彻中共十八大报告的基本精神，2013年9月6日国务院发布《关于加强城市基础设施建设的意见》，提出“确保政府投入，推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革”。[36]

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》对新形势下公用事业领域的改革提出新的政策目标和措施要求。特别是有关公用事业领域价格的改革，该决定指出要“完善主要由市场决定价格的机制”，即“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督”。[37]2015年4月25日，国家发改委、财政部、住建部等联合发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动作出了全面的规定。2015年5月4日，住建部颁布修订的《市政公用事业特许经营管理办法》，公用事业领域改革进入一个新的阶段。

2.主要特征

与前述的“授权经营”制度相比，公用事业“特许经营”具有如下一些基本特点。

（1）公共服务均等化理念的引入。受执政理念和政策目标的影响，公用事业的投资和发展被提高至实现公共服务均等化这一重要功能的地位。由于国家对公用事业的高度重视，21世纪以来，我国各类公用事业的发展步入了快车道。

（2）多元投资体制正式形成。在确保政府对公用事业足够投入的前提下，由于政策层面视私人、个体等民间资本和外商资本等非公有制经济为社会主义市场经济的重要组成部分，不同所有制经济成分在公用事业领域的平等准入，社会资本、民间资本和外商资本以独资、合资、合作、联营、项目融资、股份制、BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）等多种形式大举进入公用事业领域，传统公用事业的国家独资和行业垄断局面产生了一定程度的松动。

（3）特许经营与公开招标制初步建立。部分公用事业特别是市政类公用事业和公共基础设施，逐步推行以公开招标、公平准入、公正评审为外在形式和以特许经营合同为基本内容的竞争式缔约准入方式，从而大大提高了公用事业准入的公平性和经营的竞争性，不仅使公用事业的投资与经营效益得到显著提高，也使公用事业的供给效用、产品质量与服务水平得到明显改善。

（4）政府与公用企业之间的关系得以厘清。国家与国有公用企业之间的关系被定位为出资人与企业的关系，国家本着“国家所有、分级代表”原则，由中央与地方分别依法对投入到公用企业的国有资产进行监督、管理，并委派国家出资人代表或国有股权代表人依法行使国家出资人和国有股权的一系列权利。国有公用企业则依法享有独立的法人财产权，作为具有独立法人资格的企业法人和市场主体，独立地享有依照市场竞争规则进行自主经营的权利。

（5）公用企业的内部治理更为规范。在社会主义市场经济进一步深化的大背景下，原占主导地位的国有公用企业由于大量引入民间资本、社会资本和外商资本而成为混合所有制企业，其内部治理结构也更为规范。

（6）公用事业产品或服务价格的市场化改革更深入。诸如水、石油、天然气、电力、交通、电信等公共领域，逐步放开竞争性环节价格。重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节虽依然保留政府定价权，但透明度在日益提高，且开始引入公用事业价格的社会监督机制。

根据特许经营者所承担责任和风险的不同，特许经营的实施模式可分为投资型特许经营模式和经营型特许经营模式两类。

（1）投资型特许经营模式。在此一特许经营模式下，特许经营者承担的风险比较大，不仅要负责相应的投资开发资金的筹集，而且要承担经营费用，自负盈亏，承担全部的风险；而政府则不承担任何风险。其优点是能够比较彻底地引入竞争机制和社会投资，但需要相对完善的政策环境配合。此一模式一般适用于企业对某一公用事业相关市场的全面开发和经营管理。BOT即属于这种形式，特许经营者先对项目进行投资建设，政府则许诺投资者享有一定期限的经营权以获取经营回报，期限届满政府将无偿回收项目经营权，如早期的供水特许经营合同、基础设施建设特许经营项目等。

（2）经营型特许经营模式。与投资型特许经营模式相比，该模式是一种风险共担的模式。在这种模式下，特许经营者仅仅承担经营风险，市政公用设施的投资及相关的资金筹集则由政府负担，政府承担相应投资风险，享有公用事业资产的所有权。TOT则属于这种模式，即政府将建好的市政公用事业资产设施转让给特许经营者进行经营，特许经营者在一定期限内享有经营权并获取收益，期满后将经营权无偿交给政府。