第二节 经济体制改革

全面深化经济体制改革，就是要在加快完善社会主义市场经济体制进程中，消除一切阻碍和制约社会主义市场经济体制的因素，建设中国特色社会主义市场经济。经济体制改革滞后是云南跨越式发展的根本约束。必须加快完善云南省的产权制度和要素市场，完善各类国有资产管理体制，深化国有企业改革，全面实施市场准入负面清单制度，深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制，深化投融资体制改革，加快建立现代财政制度，深化税收制度改革，深化金融体制改革，健全金融监管体系，构建开放型经济新体制，才能形成跨越式发展的基础。

一 经济体制改革是全面深化改革的重点

全面深化改革，必须发挥经济体制改革的牵引作用，这是全面深化改革总体思路的核心所在。正如习近平总书记指出，“当前，制约科学发展的体制机制障碍不少集中在经济领域，经济体制改革任务远远没有完成，经济体制改革的潜力还没有充分释放出来。坚持以经济建设为中心不动摇，就必须坚持以经济体制改革为重点不动摇”[6]。在新的历史起点上，用新的发展理念统领经济社会发展，形成促进创新的体制构架，必须发挥经济体制改革牵引的作用。

云南省的发展，处在大有作为的战略机遇期，也面临着诸多矛盾叠加、风险隐患增多的挑战。特别是在经济领域，传统驱动力量明显减弱，经济发展面临增速下行和转型升级的双重压力增大。

（一）经济体制改革是云南跨越式发展的强大基础

以经济体制改革为重点牵引其他方面体制改革在云南经受过实践的检验，必须坚持。众所周知，体制机制改革是一项庞大而复杂的系统工程，涉及各个领域、各个层次。因而，在跨越式发展的初始阶段，必须以点带面逐步推及其他领域，实现全面进步。

云南的体制机制改革从经济起步，经济领域改革的成效也最为突出。云南经济体制改革稳中求进，在新发展理念的指导下，以供给侧结构性改革为主线，继续扩大有效投资，大力发展实体经济，深入发掘消费潜力，不断优化环境、激发活力、释放潜力。切实稳住有效投资、加快发展壮大新动能、着力激发市场主体活力、扩展城乡区域协调发展新空间、着眼国内市场稳就业促消费等方面云南省经济体制改革已经释放大量动力活力。

（二）经济体制改革是云南解决问题的有效途径

以经济体制改革为重点，是立足云南省作为欠发达地区所处的特定发展阶段做出的科学判断。尽管云南省2018年地区生产总值以8.9%的增长速度居于全国第三，但相较同样以跨越式发展为目标的西藏与贵州10.0%和9.1%的增长速度较低；2018年人均地区生产总值为3.7万元，相较北京、上海、天津、江苏等人均地区生产总值超过10万元的发达地区差距依旧明显。云南省想闯出一条跨越式发展的路子来，就要准确把握云南发展的“三个定位”，达成“三个定位”要以经济建设为中心。当前，云南经济发展面临一系列不平衡、不协调、不可持续问题，这些问题的原因主要来自经济体制机制方面的障碍。只有不断深化经济体制改革，释放改革红利，才能促进经济健康稳定发展。

第一，云南省经济结构失衡。一些行业，特别是高能耗行业产能过剩、第三产业发展滞后、消费需求对经济拉动作用偏低、社会公共产品和服务供应欠缺、居民收入分配差距过大等，导致这些问题的主要原因是各级政府过多地介入经济活动和主导资源配置，政府对生产要素和资源产品价格管制太多，收入分配关系没有理顺等。所以，要调整经济结构，实现经济的再平衡，迫切需要深化行政管理体制改革、财税改革、价格改革、收入分配制度改革。

第二，云南省创新驱动力不足，经济发展质量需要进一步增强。同国内发达经济地区相比，云南省主要依靠要素驱动、投资驱动推动经济增长。由此导致云南经济发展质量不高、效益不好，过度依赖资源和环境，制造业处在产业链低端，科技对经济发展的贡献率不高。与此同时，长期依靠要素驱动来推动经济增长的惯性，形成了体制机制上适应要素驱动而不利于创新驱动的制度障碍。

第三，云南省人口、资源、环境与经济发展的矛盾日益突出。水资源、土地资源、大气资源退化问题影响着环境承载力与生态文明建设排头兵的定位。经济建设与生态建设应同步进行、经济效益与生态效益应同步提高、产业竞争力与生态竞争力应同步提升、物质文明与生态文明应同步前进。因此，要转变经济发展方式，破除体制机制障碍，推动科学发展，实现经济增长由主要依靠物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高管理创新转变，实现经济转型升级。

二 坚持和完善基本经济制度

坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是中国特色主义制度的重要支柱，也是社会主义市场经济体制的根基。改革开放以来，中国所有制结构逐步调整，公有制经济和非公有制经济在发展经济、促进就业等方面的比重不断变化，增强了经济社会发展活力。在这种情况下，进一步探索基本经济制度的有效实现形式，是摆在云南省面前的一个重大课题。

（一）推进混合所有制改革

党的十五大确立了社会主义初级阶段的基本经济制度，第一次提出混合所有制经济的概念，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）更为明确地提出，积极发展混合所有制经济并强调国有资本、集体资本和非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式。党的十九大报告指出：“深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。”其中“深化国有企业改革”是方向，“发展混合所有制经济”是途径，“培育具有全球竞争力的世界一流企业”是目标。积极发展混合所有制经济，对于进一步巩固和完善社会主义基本经济制度，对于保证市场在资源配置中发挥决定性作用，对于充分激发一切积极因素推动社会财富创造，对于进一步调整理顺社会利益关系，都有着非常重要的理论和实践意义。

1.国有企业工资决定机制改革提高发展动力

为适应经济体制改革进程，自1985年起，云南省对国有大中型企业实行了工资总额同经济效益挂钩的办法，劳动行政部门核定企业的工资总额基数、经济效益指标基数和挂钩的浮动比例，使企业的工资总额随企业经济效益的完成情况而浮动，企业在核定的工资总额内有权根据职工的劳动贡献情况进行自主分配，一定程度上打破了工资分配的“大锅饭”和平均主义，对促进国有企业提高经济效益和调动广大职工积极性发挥了重要作用。2002年，随着国有企业改革的深化，云南省取消了企业工资总额审批制度，劳动行政部门不再下达企业年度工资总额发放计划，不再审批企业工资总额与经济效益挂钩方案。企业的工资总额由企业根据经济效益、当地社会平均工资水平、政府颁布的工资指导线及劳动力市场工资指导价位，在工资总额增长幅度低于经济效益增长幅度，职工实际平均工资增长幅度低于劳动生产率增长幅度的前提下自主确定。

随着社会主义市场经济体制逐步健全和国有企业改革不断深化，无论是原来的工效办法还是现行的工资总额确定办法，都难以适应改革发展的需要，主要存在三个方面问题。一是市场化分配程度不高。国有企业工资分配的主体地位不突出，工资增长只与经济效益指标挂钩且工效联动滞后，没有考虑劳动力市场等因素，内部分配能增能减机制没有完全建立起来。二是工资分配秩序不规范。工资总额行政审批制度取消后，云南省国有企业工资总额在履行出资人职责单位（企业主管单位）的不同程度、不同方式的监管下发展各异。有的完全由企业自主决定，有的由企业主管部门核定，有的继续执行工资总额与经济效益挂钩政策，有的执行工资总额预算管理制度，企业工资总额确定缺乏明确的规范和依据，随意性较大，工资总额增长过快和增长缓慢的问题并存，不同行业、企业之间工资分配不合理，分配不公问题比较突出。三是监管体制尚不健全。部分省属国有企业实行工资总额预算管理，少数自律性强的企业按照“两低于”原则自主确定工资总额和工资水平，但有相当一部分国有企业特别是设区市以下国有企业工资总额处于无监管状态，管理政策“政出多门”，政府职能部门的指导监督作用未能充分发挥。这些问题不解决，不仅会影响国有企业健康发展，而且会影响社会公平正义。

云南省大力推进国有企业工资决定机制改革，激发了国有企业员工的热情，提高了国有企业员工的竞争力。一是改革工资总额确定办法。改变了过去国有企业工资总额增长同经济效益单一指标挂钩的办法，要求按照国家和云南省工资收入分配宏观政策要求，根据企业发展战略和薪酬策略、年度生产经营目标、经济效益和人力资源管理需求，综合考虑劳动生产率提高和人工成本投入产出率、职工工资水平市场对标和企业承受能力等情况，结合政府职能部门发布的工资指导线，合理确定年度工资总额。二是完善工资与效益联动机制。坚持效益导向，按照“效益增工资增、效益减工资减”的同向联动原则建立并完善了工资与效益联动机制，实现工资与经济效益同向联动、能增能减。三是建立市场对标机制。提出确定国有企业工资总额时，要加强企业人工成本投入产出率和职工工资水平与市场的对标，工资总额增减幅度与对标情况挂钩，使职工工资水平更好地与劳动力市场竞争力相匹配。

2.国有资产监管和国有企业发展新模式构建现代产业体系

近年来，云南省按照党中央、国务院的要求，不断深化国资国企改革，国资监管体系日益完善，国有企业竞争力明显提高。统计数据显示，2017年省属企业收入效益大幅增长，创5年来最好水平。2018年继续保持了向好势头，1～10月，省国资委出资企业（含国有独资、控股、参股）实现收入5576.98亿元，同比增长0.85%；实现利润117.28亿元；完成增加值1770.61亿元，同比增长9.25%[7]。云南白药在混改成功的基础上实施整体上市，为打造“千亿白药”奠定了坚实基础；诚泰集团层面混改基本完成；云南工投集团、云南城投集团混改正努力推进；省属二、三级企业混改面已超过40%。

国有企业发展仍然面临许多深层次的矛盾，一些影响制约企业发展的体制机制问题仍未根本解决。云南省国资国企改革工作存在以下六个方面的差距与不足。一是在思想观念方面，对市场经济的理解和把握不够，资本价值创造意识不强，企业创造的利润与资产、收入规模不匹配。有的企业危机意识不强，“等、靠、要”思想严重。二是在发展方式方面，仍习惯于铺摊子、上项目，依靠资源能源高消耗发展，搞低水平重复建设和价格竞争，差异化发展优势不明显。三是在创新能力方面，多数企业自主创新能力不强，基于技术进步、产品升级、品牌溢价和商业模式变革的新优势尚未形成。四是在经营策略方面，融资渠道单一，主要靠向银行借贷维持发展，多渠道资本化融资不足，资产负债率持续攀升，经营风险不断加大。五是在管控能力方面，机构臃肿、机制僵化、效率低下等“大企业病”比较严重。资源配置能力不强，协同发展效果不佳。超计划、超预算、超工期投资问题突出。六是在国资监管方面，国资监管中依然存在政企不分、政资不分，国有资产出资人监管边界不清，以及监管的科学性、针对性、有效性有待进一步提高等问题。

为了更好地促进国有企业发展混合所有制，云南省创新性地提出“1+1+X”省级国有资产监管和国有企业发展新模式。未来云南省打造一批具有核心竞争力的企业集团，全面形成具有云南特色的国有资本发展新格局，在省级层面构建具有云南特色的“1+1+X”省级国资监管和国企发展新模式，其中，第一个“1”是组建云南省国有股权运营管理有限公司，第二个“1”是组建云南省国有金融资本控股集团有限公司，“X”是改组设立若干国有资本投资公司和产业集团公司；在州市层面完善州（市）国资监管体制。根据州（市）国有经济规模、资源状况和国有企业发展水平，探索改组组建州（市）级国有资本投资、运营公司，培育打造投资融资、资本运作、资产整合平台，促进国有资本布局优化和结构调整。同时要推动州（市）、县（市、区）国有企业内部整合，促进国有资产向州（市）级投资、运营公司集中。并对州（市）、县（市、区）企业数量做了限定，助推云南省现代产业体系建设。

（二）非公有制经济健康发展

党的十八届三中全会《决定》提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分。在改革理念和改革措施方面对各种所有制经济更加公平，在保护产权、使用生产要素、参与市场竞争、法律保护、市场准入、依法监管等各方面，强调各种所有制经济平等、公平、公正、统一。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒。从云南省的实际情况来看，非公经济挑战与机遇并存。目前，非公经济面临总量较小、结构不优、效益不高、竞争力不强的现状短期内难以改变。融资难、用地难、审批难、用人难、成本高、环保压力大等情况依然突出。

1.非公企业规模扩大、效益增长、质量优化

在云南省民营经济平稳较快发展的大势下，一批大中型非公企业攻坚克难，积极开展技术创新、结构调整、转型升级，实现了规模的不断扩大、效益的稳步增长、质量的持续优化。2020年云南省非公企业100强入围门槛为9.04亿元，较2019年增加了0.77亿元，增速达9.31%。百强企业总营业收入为3435.38亿元，较上年增加325.67亿元，增速为10.47%，新入围的企业达40户，营业收入超过100亿元的企业有7户，超过50亿元的企业有17户。总体来看，2019年上半年云南省非公经济实现了平稳较快发展态势，完成增加值超过1万亿元，达到10954.8亿元[8]。

2.非公企业发展仍需提高创新、平衡发展壮大实力

非公产业结构持续优化，发展仍不平衡。2020年云南省百强非公企业三次产业营业收入之比分别为0.3∶56.6∶43.1。第一、第三产业入围企业还是偏少，农业龙头企业、现代服务业企业有待进一步培育壮大。第二产业主要还是集中在传统产业。民营企业发展不平衡、不充分，怒江州没有企业入围百强榜单，上榜企业主要集中在滇中地区，排名最高的地区前三位是昆明（48户）、玉溪（11户）、曲靖（13户），共有72户企业入围，营业收入占77.07%[9]。

企业创新驱动能力不足，大而不强。云南省百强非公企业参与市场竞争的能力仍然不足，企业创新能力也不足。非公百强企业54户拥有国内有效专利1929件，其中发明专利604件；百强企业研发经费投入强度为0.71%。[10]

3.非公有制经济发展需要制度和法律的保护

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话指出，“前进道路上，我们必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发各类市场主体活力”。鼓励、支持、引导非公有制经济发展，离不开制度和法律为其保驾护航。云南省非公有制经济发展与其他省份相比较为薄弱，要激发非公有制经济的活力实现经济跨越式发展，就需要更加完善的体制机制和法律。近年来云南省工商联与云南省法院保持着良好的沟通联络，不断深化合作领域，为营造云南省民营经济高质量发展的法治环境做出了积极的努力[11]，继最高人民检察院发布《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》后，云南省检察院结合省情实际发布《云南省人民检察院关于依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》，依法履行检察职能，充分发挥保障和促进非公有制经济健康发展的积极作用。

（三）加快完善现代市场体系

市场要发挥配置资源的决定性作用，必须有一个规范有序的现代市场体系。党的十八届三中全会《决定》明确了现代市场体系特征，就是生产者自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换。

应当看到，云南省市场体系还不完善，影响了资源配置效率和公平性。具体表现在以下几个方面。一是市场开放度不够。不同市场主体的市场准入条件不同，特别是一些自然垄断领域和政府特许经营领域，民营资本进入面临许多限制。二是市场竞争公平性不够，市场分割严重。三是市场运行透明度不够。尤其在招标、采购项目审批等方面。四是某些领域政府对价格干预过多。在一些基础产业和服务业领域仍然采取政府定价方式，导致价格长期扭曲和资源错配。五是要素市场发育不充分。农村土地市场、劳动力市场、资本市场、技术市场发展相对落后。

1.建立公平透明的市场规则

实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。云南省将全面开展营商环境评价，启动“四个零”行动，持续深化“放管服”改革，增强微观主体活力[12]。负面清单之外“零门槛”，对所有涉及市场准入的行政审批事项按“证照分离”模式进行分类管理。收费清单之外“零收费”，专项治理对企业的各项乱收费，全面停止省级涉企行政事业性收费。对企业服务“零距离”，主动为企业解难纾困，构建亲清新型政商关系。对侵权行为“零容忍”，坚决制止对企业一切不必要的检查、督查和考核，依法保护企业家人身安全和财产安全。

全面落实准入前国民待遇加负面清单管理制度。积极利用外资是我国对外开放战略的重要内容，党的十九大报告指出，要推动形成全面开放新格局，实行高水平的贸易和投资自由化便利化政策，全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度，大幅度放宽市场准入，扩大服务业对外开放，保护外商投资合法权益。自2017年以来国务院先后下发了3个文件[13]，结合当前云南省外资发展面临的形势与面向南亚东南辐射中心的定位，听取外商投资企业和外国投资者的意见和诉求，云南省已经制定出具体举措进一步推进投资自由化和“放管服”改革，全面执行国家利用外资政策，落实准入前国民待遇加负面清单管理制度，把复制推广自由贸易试验区改革经验作为改善营商环境的重要抓手，积极优化营商环境。

推进工商注册便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制改为认缴登记制。推进贸易流通体制改革，建设法治化营商环境。改革市场监管体系，实行统一的市场监管，厘清和废除公平竞争的各种规定和做法，反对各州（市）进行地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒奖诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰市场退出机制，完善企业破产制度。

2.完善主要由市场决定价格的机制

应大力推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革。以上领域往往是自然垄断环节与竞争性环节并存，而处于竞争性环节的价格应当经由市场形成。这些领域基本仍由政府定价。随着技术进步和管理方式的改进，有些原来属于不可竞争的变得可以竞争了，竞争性环节的范围相应扩大。必须加快这些领域的价格形成机制改革，放开竞争性环节价格，尽可能由市场定价。

当前，制约资源要素自由流动的价格机制障碍还没有完全消除，资源环境成本在价格形成中还没有充分体现，公平竞争的市场价格环境还不够完善，企业反映突出的价格收费问题还需要着力有效解决，民生价格稳定长效机制还不够健全，损害群众利益的价格违法行为还时有发生。站在新起点、迈进新时代，云南省必须进一步深化垄断行业价格改革，按照“管住中间、放开两头”的总体思路，深化垄断行业价格改革，能够放开的竞争性领域和环节价格，稳步放开由市场调节；保留政府定价的，建立健全成本监审规则和定价机制，推进科学定价。加快完善公用事业和公共服务价格机制，区分竞争性与非竞争性环节、基本与非基本服务，稳步放开公用事业竞争性环节、非基本服务价格，建立健全科学反映成本、体现质量效率、灵活动态调整的政府定价机制，调动社会资本积极性，补好公用事业和公共服务短板，提高公共产品供给能力和质量。

3.建立城乡统一的建设用地市场

随着城镇化的推进，云南省土地使用的矛盾凸显，党的十八届三中全会《决定》精神，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经济建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同入同权同价，使农村集体经营性建设用地可以在更多的市场主体间、在更宽的范围内和更广的用途上进行交易。完善被征地农民合理、规范的多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

全省深化农村土地制度改革，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的政策体系，健全土地流转规范管理制度，发展多种形式农业并进行适度规模经营，允许承包土地的经营权担保融资。坚持农村土地集体所有，防止非农化，保障农民土地权益，不得以退出承包地和宅基地作为农民进城落户条件。深入推进农村集体产权制度改革试点，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。推进集体林权、农业水价、农垦、供销社、农业科技体制等改革。云南省大理市作为全国33个农村土地制度改革试点区域，在集体经营性建设用地可入市，与国有建设用地使用权同等入市、同权同价，被征地农民收益比例将提高；补偿标准应考虑土地用途区位等情况、宅基地推进自愿有偿退出机制；转让仅限在本集体经济组织内部等三个政策上进行试点。

4.发展技术市场

发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。强化企业在技术创新中的主体地位，发挥大型企业创新骨干作用，激发中小企业创新活力，推进应用技术研发机构市场化、企业化改革。加强知识产权运用与保护，健全技术创新激励机制，探索建立知识产权法院。打破行政主导和部门分割，建立主要由市场决定技术创新和经费分配、评价成果的机制。改善科技型中小企业融资条件，完善风险投资机制，创新商业模式，促进科技成果资本化、产业化。

三 加快转变政府职能

全面正确履行政府职能是处理好政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的关键。云南省政府职能的转变虽然取得很大进展，但仍滞后于其他省区市，滞后于市场经济发展和资源配置的要求。主要表现在以下三点。一是政府越位、缺位、错配并存，对微观干预较多，有效宏观调节偏少；利用行政手段较多，利用经济手段、法律手段较少；事前审批过多，事中事后监管较少。二是审批事项过多，效率低下，审批过程不透明，缺乏约束监督。三是有法不依、执法不严现象普遍，缺乏问责机制。因此，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政服务方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。

从云南省市场经济体制改革的实践来看，企业改革、市场建设和政府管理体制都取得了重大的进展。相比之下，政府职能的转变，滞后于企业改革和市场体系建设，存在明显的不适应。深化经济体系改革，迫切需要加快转变政府职能。

（一）健全宏观调控体系

云南省现有宏观调控体系与跨越式发展的要求相比还存在一些亟待完善的问题。在宏观调控目标方面，宏观目标与微观指标界限及关系不够清晰，微观指标较多，体现发展质量和效益、人民生活、生态建设的具体指标不足；在宏观调控的手段上，市场化工具不完善，行政手段使用仍然较多，政策之间效应相互抵消或负面效应叠加时有发生；在决策支撑方面，统计指标不完善，政策研究不够系统，智库作用发挥不够，社会参与度有待提高；在宏观调控机制方面，决策机制、实施机制不足，政策传导机制不畅，统筹协调作用有待加强。因此，必须紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用，加强宏观调控，有效解决这些问题。

（二）全面正确履行政府职能

首先，要进一步简政放权，解决越位问题。其次，完善政府治理职能。解决在履责方面缺位问题。要加强跨越式发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，实行政府有效的治理，在促进经济持续健康发展、创造公平竞争的市场环境、保持社会和谐稳定方面发挥政府的作用。

四 健全城乡发展一体化体制机制

城乡发展不平衡、不协调是云南省跨越式发展存在的突出问题，云南省农村面貌发生了翻天覆地的变化，但是城乡发展差距不断拉大的趋势没有根本扭转，要解决这些问题，必须推进城乡发展一体化。

实现城乡发展一体化，是经济社会发展的内在规律，是云南现代化建设的重要内容和发展方向。从理论上讲，工农关系、城乡关系的内在联系决定了城乡要一体化发展。农业和工业是人类社会发展的两个支柱产业，农业和城市是人类经济社会活动的两个基本区域。工业和农业之间、城市和农村之间存在内在的、必然的、有机的联系，彼此是相互依赖、相互补充、相互促进的。农业和农村发展，离不开工业和城市的辐射和带动；同样，工业和城市发展，也离不开农业和农村的支撑和促进。城乡一体化发展，就是把工业和农业、城市和农村作为一个有机统一整体，充分发挥彼此相互联系、相互促进的作用，特别是充分发挥城市对农业和农村发展的辐射和带动作用，实现工业与农业、城市与农村协调发展。

云南省城乡发展一体化的主要障碍是城乡二元结构。在制度上仍然存在把城镇居民和农村居民在身份上分为两个截然不同的社会群体，公共资源和基本公共服务等向城镇和城镇居民倾斜，农村得到的公共资源和农村享有的基本公共服务明显滞后于城镇和城镇居民，农民不能参与现代化进程、共同分享现代化成果。这种以城乡分割为特征的城乡二元结构不破除，城乡发展一体化就实现不了。因此云南省跨越式发展中必须破除城乡二元结构，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，实现城乡一体化。

（一）赋予农村更多财产权利

赋予农村更多财产权利是云南省增加农民收入和财富、缩小城乡收入差距的必然要求。农业农村问题，核心是农民收入问题。农民收入水平低、增长慢，城乡居民收入差距大，不仅不利于农村农业发展和农民生活水平的提高，而且制约内需特别是消费需求扩大和经济高质量增长。赋予农民更多财产权利，在内涵上就是要保障农民依法享有平等的财产权利。一是通过积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，使农民依法获得集体资产股份分红收益；二是充实农民土地使用权权能，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营抵押、担保权能，允许农民承包经营权入股发展农业产业化经营，使农民依法获得土地股权投资收益；三是鼓励承包经营权向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，使农民依法获得土地流转收益；四是保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度；五是允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益，使农民公平分享土地增值收益，推动财产真正成为农民发展和致富的重要手段。

（二）推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

要推进云南省城乡要素平等交换，必须维护农民生产要素权益。保障农民工同工同酬，就是要改革城乡不平等就业和劳动报酬制度，使农民工享有同城镇职工同等的劳动报酬权益；保障农民公平分享土地增值收益，提高农民在土地增值收益中的分配比例；保障金融机构农村存款主要用于农业农村，就是要完善农村金融服务渠道和体系，使金融机构从农村吸收的存款主要用于农业农村发展。

（三）推进城乡要素基本公共服务均等化

云南省要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农业农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村医疗卫生服务体系，实施农村重点文化惠民工程，健全新型农村社会养老保险政策体系，加快农村社会服务体系建设，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，努力缩小城乡差距。

（四）完善城镇化健康发展的体制机制

农村城镇化的推进，对于支撑云南省跨越式发展，形成城乡一体、工农互动的新格局，具有十分重要的意义。推进以人为核心的城镇化，要重点解决人、地、钱三个问题。首先要解决云南省“人”的问题，需要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，加快户籍制度改革。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，让农业转移人口在城镇能够进得来、住得下、融得进、能就业、可创业。其次要解决“地”的问题，需要健全用途管制，守住耕地红线，从严合理提供城市建设用地，有效调节工业用地和居民用地比价。最后要解决云南省“钱”的问题。需要云南省创新政府融资方式，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营，创新建立城市基础设施、住宅政策性金融机构的体制机制。

五 深化财税体制改革

财政收支的规模和范围，实质上就是政府作用的具体体现，无论是市场在资源配置中起决定性作用，还是更好发挥政府作用，都需要对财税体制进行相应的改革和调整。近年来，云南省财政收入大幅增长，政府的调控能力显著增强。但随着形势发展变化，现行体制不适应、不完善的问题日益凸显，必须进行改革。

总体上看，现存的主要问题和弊端突出表现在以下几个方面。一是政府财政支出的公共性不够，财政资金供给中存在“越位”与“缺位”并存的现象。二是财政预算管理制度的完善性、科学性、有效性和透明性不够。三是税收制度不适应现阶段跨越式发展的新形势、新要求。四是事权与支出责任划分存在不清晰、不合理、不规范等问题，转移支付制度不完善，专项转移项目过多，资金分散，不利于建设财力与事权相匹配的财政体制，以及推进基本公共服务均等化。

（一）改革政府预算管理制度

构建现代政府预算制度是现代财政制度的基础和重要内容，预算编制科学完善、预算执行规范有效、预算监督公开透明及三者的有机统一衔接、相互补充制衡是现代预算管理制度的核心内涵。云南省改革预算管理制度的目标，就是要建立完善、规范、透明、高效的现代政府预算管理制度。

自党的十八届三中全会提出全面深化财税体制改革以来，云南省稳步推进各项改革任务，经过不断努力，预算制度改革取得突破性进展，初步建立起符合云南实际和特点的预算制度主体框架，有力推动了全省经济社会健康有序发展。但随着改革不断推进，预算管理中的矛盾和薄弱环节也日益凸显，主要表现在：预算编制和控制方式不够科学，预算约束力不强，项目支出前期工作和项目库建设粗放、预算执行进度偏慢、财政资金使用管理不严、预算绩效管理水平不高等，需要持之以恒深化改革、加强管理。

党的十九大提出要加快建立现代财政制度，并明确了深化财税体制改革的目标要求和主要任务。加快建立现代预算制度，是加快国家治理体系和治理能力现代化进程的必然要求；是进一步深化财税体制改革，加快建立现代财政制度，更好发挥财政职能职责和治理作用的迫切需要；是加快转变经济发展方式，扎实推进新时代云南高质量跨越式发展、决胜全面建成小康社会、谱写中国梦云南篇章的重要保障。

（二）完善税收制度刻不容缓

近几年来，云南省各级税务机关积极探索，相继推出了纳税人上门申报纳税制度、征管查分离模式，以及征管基础制度、工作规程建设等方面的改革措施，有效地提高了征管的质量和效率。但是，受主客观因素的限制，在征管改革的内容上还不够规范、统一，方法上还不够严谨、周密，操作上不够协调、配套。随着社会主义市场经济体制的建立和发展，特别是新税制的全面实施，税收征管中的问题和矛盾日益突出。

表现在税务机关包揽大量纳税事务，征纳双方责权不清，税收执法缺乏刚性，监控力度不强，征管机制运转不灵，征管手段落后，信息传递不畅。这种状况不改变，必将阻碍新税制的正常运行，影响国家财政收入的增长。因此，对税收征管进行全方位的改革势在必行，刻不容缓。

（三）建立事权和支出责任相适应的制度

自分税制改革以来，云南比照中央对省的财政管理方式，对省以下各级政府间的财政事权与支出责任进行了笼统划分，较好地适应了当时的经济社会发展需要，为云南全面建成小康社会提供了较好的财力保障。

面对云南实现跨越式发展的新形势、新任务，特别是随着全面深化改革的加速推进，现行的省以下各级政府之间的财政事权和支出责任划分的弊端日益显现，突出表现在：政府职能定位不清，一些本可由市场或社会提供的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范，有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据；一些本应由省级直接负责的事务交给下级承担，一些宜由下级负责的事务，省级承担过多，不少省级和下级提供基本公共服务的职责交叉重叠，导致财政资金安排缺位、错位与越位并存，降低了行政运行效率。

这些状况不利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不利于推动国家治理体系和治理能力现代化，因此，必须加快推进省以下财政事权和支出责任划分改革。通过财政事权和支出责任划分改革，有力解决当前政府间财政事权和支出责任划分中存在的不清晰、不合理、不规范问题，不断规范政府在市场关系中的职能定位，有效提高政府提供基本公共服务的能力。

六 构建开放型新经济体制

实施“走出去”战略是中国构建开放型经济新格局的重要组成部分，是中国对外开放新阶段的必然选择，也是中国积极参与和推动经济全球化的重要方式。党的十九大报告中习近平总书记指出“中国开放的大门永远不会关上，只会越开越大”。当前，我国对外开放面临区域经济合作发展迅速、经济全球化出现新动向、国际比较优势发生变化等新形势、新挑战，必须积极构建开放型新体制，加快培育和引领国际经济合作竞争新优势。

云南跨越式发展中“主动服务和融入国家发展战略”“面向南亚东南亚辐射中心”等必然要求的实现急需新型开放体制的助力。当前，云南省开放型经济还存在不少发展中的瓶颈和问题，比如：外资管理体制改革相对滞后，营商环境有待进一步改善；沿边优势不明显，辐射中心作用不突出；对外贸易面临转型升级，需要培育新的竞争优势等。

（一）“一带一路”是跨越式发展的重大机遇

主动服务和融入国家发展战略，全力参与“一带一路”建设，是云南服务国家大局义不容辞的政治责任和历史使命，也是云南跨越式发展的重大机遇。因此迫切需要深化改革，加快构建开放型经济新体制，按照习近平总书记对云南发展做出的战略定位，抓住新一轮扩大开放新机遇，把握下一阶段推动共建“一带一路”向高质量发展转变的基本要求，找准对接点、着力点，以扩大开放推动改革深化，以主动开放赢得发展先机。

近年来，云南本着共商、共建、共享的原则，积极参与“一带一路”建设，着力推进政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通，展现了“一带一路”建设的云南作为[14]。其中，贸易畅通方面，云南拥有25个国际口岸，贸易伙伴覆盖全球，积极提高通关便利化水平，全面开展了瑞丽国家重点开发开放试验区、临沧国家级边境经济合作区建设，红河综合保税区正式封关运营，勐腊（磨憨）重点开发开放试验区、昆明综合保税区获得国家批复，成功举办了中国—南亚博览会和中国昆明进出口商品交易会。资金融通方面，云南沿边金融综合改革试验区建设稳步推进，跨境人民币业务已覆盖75个国家和地区，过去3年跨境人民币结算总金额接近3000亿元。一批外资金融机构入驻云南，中国建设银行泛亚跨境金融中心落地昆明。

（二）跨越式发展需要更加创新沿边开发开放模式

改革开放以来，云南省沿边地区经济社会发展取得长足进步，人民生活水平显著提高。随着“一带一路”、长江经济带等国家发展战略的深入实施，云南省发展空间越来越广阔。沿边地区经济社会发展既面临难得的历史机遇，也面临诸多风险挑战，迫切需要加快开发开放步伐。西部大开发战略的深入实施以及兴边富民、扶贫开发等一系列重大举措的深入推进，有效促进了云南省沿边地区经济社会的发展。

云南省沿边地区开发开放取得一定成绩，面临诸多有利机遇，但受自然条件、历史基础和周边环境的影响，沿边地区开发开放还面临不少困难。主要表现为开放的意识不强，建设发展投入不足，基础设施相对落后，产业结构不合理，人口和经济聚集度较低，人才严重短缺，对外经贸规模总体偏小，国际经贸合作层次不高，贸易投资便利化水平亟待提升。沿边地区开放的载体和平台机制功能较弱，各类口岸、边（跨）境经济合作区、边境展会等开发开放载体的功能尚不完善，发展定位不清晰，协同能力较低。

解决好上述问题需要积极探索沿边地区开发开放新模式、新经验、新体制，务实推动沿边地区经济社会协调发展。深入实施沿边金融综合改革，推动开展跨境人民币业务创新；支持沿边州、市人民政府与毗邻国家有关部门和地方政府建立健全经贸协调机制；依托“央企入滇”“民企入滇”“外企入滇”等工程，开展精准招商，重点引进一批龙头企业和重大项目落户沿边地区；积极支持沿边州、市开展干部人事制度改革，积极探索建立适应沿边地区发展的人才培养机制和考核机制，制定实施与推进沿边地区开发开放相适应的特殊人才政策，打通沿边地区与境内外人才合作双向流动渠道。

（三）推进辐射中心建设需要更加开放的体制机制

云南是中国面向南亚东南亚开放的辐射中心，位于孟中印缅经济走廊和中国—中南半岛经济走廊接合部，在“一带一路”国家战略中具有重要地位。改革开放40多年来，云南从开放的末端转身走到开放的前沿，建设面向南亚东南亚辐射中心的步伐正不断加快。通过辐射中心指数[15]的测算可以看出，首先，云南省对南亚东南亚国家的辐射规模逐年扩大。从辐射规模发展分项指数来看，指数的年均增长率在12%以上，充分表明云南对南亚东南亚地区的辐射规模及范围逐年扩大，主要表现在云南省对越南、缅甸、老挝、泰国等国家进出口贸易总额、游客及货物贸易总量的稳步增长。其次，云南省加快重点产业发展战略取得良好成效。从辐射能力发展分项指数来看，指数的年均增长率在13%左右。主要表现在经济总量的快速增长与产业结构的较好转型，全省地区生产总值年均增长率在全国处于较高水平，表明加快重点产业发展战略取得了良好成效，产业结构逐渐趋向合理，充分释放了产业发展潜力，产业经济发展取得长足进步。最后，“五网建设”有力支撑了辐射中心建设。从辐射基础发展分项指数来看，指数年均增长率保持在6%以上。表明随着全省交通基础设施投资的持续增加，公路网、铁路网及航空网等交通基础设施得到空前发展，立体化综合交通网络已逐渐成形。初步建成外接东南亚、南亚，内连西南及东中部腹地的综合交通体系，有效支撑了辐射中心建设。

建设面向南亚东南亚辐射中心，需要进一步扩大开放，建设开放型经济。为此，云南要深化开放管理体制改革，清理、废止、修改和制定一批适应新形势的加快外经贸发展的地方性法规和政策，加快要素跨境自由流动和资源优化配置。依托中国—南亚博览会，积极打造面向南亚东南亚的贸易、投资、服务合作与发展平台，为中国与南亚东南亚企业相互合作、资源双向流动架起桥梁。充分利用云南丰富的资源优势，大力发展优势特色产业，促进产业结构转型升级。大力发展现代农业，加快发展现代制造业，提高服务业档次和现代化水平。不断推进外向型经济园区建设，建设一批特色监管区和出口加工基地，加强与南亚东南亚各国的产业互动，搞好产业对接，积极参与国际分工。切实转变外贸增长方式，大力发展服务贸易和技术贸易，进一步扩大对外贸易规模。打造一批外向型重点产业和重点企业，提高云南产品对南亚东南亚的市场占有率。进一步改善投资环境，探索建立以准入前国民待遇加负面清单为核心的管理新体制，积极推进中国（云南）沿边自由贸易区建设。加大招商引资力度，扩大利用外资规模。加大“走出去”力度，大力推动云南优势企业按照国际通行规则到南亚东南亚开展对外投资、工程承包、设计咨询和劳务合作。加强外向型人才队伍建设，大力引进、培养和利用一批外向型人才。加大对涉外经济活动的监管力度，减少经贸合作的摩擦和风险。