第二节 水利工程建设安全监理面临的形势
一、我国水利工程建设现状
人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情水情，洪涝灾害频繁、水资源严重短缺、水土流失严重以及水生态环境脆弱等特点，决定了我国是世界上治水任务最为繁重、治水难度最大的国家之一。新中国成立之初，我国大多数江河处于无控制或控制程度很低的自然状态，水资源开发利用水平低下，农田灌排设施极度缺乏，水利工程残破不全。60多年来，围绕防洪、供水、灌溉等，除害兴利，开展了大规模的水利建设，初步形成了大中小微结合的水利工程体系，水利面貌发生了根本性变化。
1.大江大河干流防洪减灾体系基本形成
七大江河基本形成了以骨干枢纽、河道堤防、蓄滞洪区等工程措施，与水文监测、预警预报、防汛调度指挥等非工程措施相结合的大江大河干流防洪减灾体系，其他江河治理步伐也明显加快。目前，全国已建堤防29万km，是新中国成立之初的7倍；水库从新中国成立前的1200多座增加到8.72万座，总库容从约200亿m3增加到7064亿m3，调蓄能力不断提高。大江大河重要河段基本具备防御新中国成立以来发生最大洪水的能力，重要城市防洪标准达到100～200年一遇。
2.水资源配置格局逐步完善
通过兴建水库等蓄水工程，解决水资源时间分布不均问题；通过跨流域和跨区域引调水工程，解决水资源空间分布不均问题。目前，我国初步形成了蓄引提调相结合的水资源配置体系。例如，密云水库、潘家口水库的建设为北京和天津市提供了重要水源，辽宁大伙房输水工程、引黄济青工程的兴建，缓解了辽宁中部城市群和青岛市的供水紧张局面。随着南水北调工程的建设，我国“四横三纵、南北调配、东西互济”的水资源配置格局将逐步形成。全国水利工程年供水能力较新中国成立初增加6倍多，城乡供水能力大幅度提高，中等干旱年份可以基本保证城乡供水安全。
3.农田灌排体系初步建立
新中国成立以来，特别是20世纪50～70年代，开展了大规模的农田水利建设，大力发展灌溉面积，提高低洼易涝地区的排涝能力，农田灌排体系初步建立。全国农田有效灌溉面积由新中国成立初期的2.4亿亩增加到目前的8.89亿亩，占全国耕地面积的48.7%，其中建成万亩以上灌区5800多处，有效灌溉面积居世界首位。通过实施灌区续建配套与节水改造，发展节水灌溉，反映灌溉用水总体效率的农业灌溉用水有效利用系数，从新中国成立初期的0.3提高到0.5。农田水利建设极大地提高了农业综合生产能力，以不到全国耕地面积一半的灌溉农田生产了全国75%的粮食和90%以上的经济作物，为保障国家粮食安全作出了重大贡献。
4.水土资源保护能力得到提高
在水土流失防治方面，以小流域为单元，山水田林路村统筹，采取工程措施、生物措施和农业技术措施进行综合治理，对长江、黄河上中游等水土流失严重地区实施了重点治理；充分利用大自然的自我修复能力，在重点区域实施封育保护。已累计治理水土流失面积105万km2，年均减少土壤侵蚀量15亿t。在生态脆弱河流治理方面，通过加强水资源统一管理和调度、加大节水力度、保护涵养水源等综合措施，实现黄河连续11年不断流，塔里木河、黑河、石羊河、白洋淀等河湖的生态环境得到一定程度的改善。在水资源保护方面，建立了以水功能区和入河排污口监督管理为主要内容的水资源保护制度，以“三河三湖”、南水北调水源区、饮用水水源地、地下水严重超采区为重点，加强了水资源保护工作，部分地区水环境恶化的趋势得到初步遏制。
二、我国水利发展存在的主要问题
我国水利发展虽然取得了很大成效，但与经济社会可持续发展的要求相比，还存在不小差距，有些问题还十分突出，主要表现在以下六个方面：
1.洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患
洪涝灾害是我国发生最为频繁、灾害损失最重、死亡人数最多的自然灾害之一。据史料记载，公元前206～1949年的2155年间，平均每两年就发生一次较大水灾，一些大洪水造成死亡人数达到几万甚至几十万。新中国成立以来，仅长江、黄河等大江大河发生较大洪水50多次，造成严重经济损失和大量人员伤亡。据统计，近20年来，洪涝灾害导致的直接经济损失高达2.58万亿元，约占同期GDP的1.5%，而美国仅占0.22%。随着全球气候变化和极端天气事件的增多，局地暴雨洪水呈多发、频发、重发趋势，流域性大洪水发生几率也在增大，而我国防洪体系中还有许多薄弱环节，一旦发生大洪水，对经济社会发展将造成极大的冲击。
2.水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要“瓶颈”
我国是一个水资源短缺国家，特别是随着工业化、城镇化和农业现代化的加快推进，水资源供需矛盾将日益突出。一是水资源需求量大。全国用水总量已近6000亿m3，其中农业用水约占62%。为保证十几亿人的吃饭问题，我国灌溉农业的特点，决定了以农业为主的用水结构将长期存在。根据对今后20年用水需求预测，在强化节水的前提下，水资源需求仍将在较长的一段时期内持续增长，特别是工业和城镇用水将增长较快。二是水资源供给能力不足。根据全国水资源综合规划成果，现状多年平均缺水量为536亿m3，工程性、资源性、水质性缺水并存，特别是北方地区缺水严重。目前，我国人均用水量约为440m3，仅为发达国家的40%左右，约为世界平均水平的2/3，供水能力明显不足。三是用水方式粗放。我国单方水粮食产量不足1.2kg，而世界先进水平已达2～2.4kg；万元工业增加值用水量约116m3，为发达国家的2～3倍；农业灌溉用水有效利用系数只有0.5，远低于0.7～0.8的世界先进水平。我国正处在快速发展期，用水需求呈刚性增长，加之用水效率还不高，水资源对经济社会发展的约束将更加凸显。
3.农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤
我国的农业是灌溉农业，粮食生产对农田水利的依存度高。目前，农田水利建设严重滞后。一是老化失修严重。现有的灌溉排水设施大多建于20世纪50年代至70年代，由于管护经费短缺，长期缺乏维修养护，工程坏损率高，效益降低，大型灌区的骨干建筑物坏损率近40%，因水利设施老化损坏年均减少有效灌溉面积约300万亩。二是配套不全、标准不高。大型灌区田间工程配套率仅约50%，不少低洼易涝地区排涝标准不足3年一遇，灌溉面积中有1/3是中低产田，旱涝保收田面积仅占现有耕地面积的23%。三是灌溉规模不足。我国现有耕地中，半数以上仍为没有灌溉设施的“望天田”，还有一些水土资源条件相对较好、适合发展灌溉的地区，由于投入不足，农业生产的潜力没有得到充分发挥。农田水利设施薄弱，导致我国农业生产抗御旱涝灾害的能力较低，近10年来，全国年均旱涝受灾面积5.1亿亩，约占耕地面积的28%。加之受全球气候变化影响，发生更大范围、更长时间持续旱涝灾害的概率加大，农业稳定发展和国家粮食安全面临较大风险。
4.水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板
党和国家历来十分重视水利建设，60多年来，水利基础设施得到了明显改善，但与交通、电力、通信等其他基础设施相比，水利发展相对滞后，是国家基础设施的明显短板。在防洪工程体系方面，仍然存在诸多突出薄弱环节。中小河流防洪标准低，全国近万条中小河流未进行有效治理，目前大多只能防御3～5年一遇洪水，有的甚至没有设防，达不到国家规定的10～20年一遇以上防洪标准。小型水库病险率高，特别是小（2）型水库病险率更高，病险水库数量高达4.1万多座。山洪灾害防御能力弱，我国山洪灾害重点防治区面积约97万km2，涉及人口1.3亿人，绝大多数灾害隐患点尚缺乏监测预警设施，也未进行治理。蓄滞洪区建设滞后，全国大江大河98处蓄滞洪区内居住着1600多万人，许多蓄滞洪区围堤标准低，缺少进退洪工程和避洪安全设施，难以及时有效启用。在水资源配置工程体系方面，我国天然径流与用水过程不匹配的特点，决定了需要建设大量的水库工程来调蓄径流。但目前我国水库调蓄能力不足，且地区间不平衡，人均水库库容仅为世界平均水平的一半，特别是西南地区水资源开发利用率仅11.2%，工程性缺水问题严重。我国人口、耕地与水资源不匹配的特点，决定了必须通过兴建必要的跨流域、跨区域水资源调配工程，解决资源型缺水地区水资源承载能力不足的问题，但目前全国和区域的水资源配置体系尚不完善，供水安全保障程度不高。许多城市供水水源单一，缺乏应急备用水源，应对特殊干旱或供水突发事件能力弱，存在潜在的供水安全风险。
5.水资源缺乏有效保护仍然是国家生态安全的严重威胁
由于一些地方不合理的开发利用，缺乏对水资源的有效保护，导致水生态环境恶化，对国家生态安全造成威胁。一是水污染问题突出。据2009年全国水资源公报，监测评价的16.1万km河长中，有6.6万km水质劣于三类。二是河湖生态状况堪忧。据全国水资源调查评价，经济社会用水挤占河湖生态环境用水量年均达130多亿立方米，相当于河湖基本生态环境用水量的20%～40%，导致河湖水生态严重退化，特别是北方干旱缺水地区尤为突出。河道断流、湖泊萎缩现象比较严重，与20世纪50年代相比，全国湖泊面积减少了1.49万km2，约占总面积的15%。三是地下水超采严重。目前，全国已形成地下水超采区400多个，总面积近19万km2，全国地下水年均超采量215亿m3，相当于地下水开采量的20%。长期地下水超采，导致一些地区发生地面沉降、海水入侵等严重的环境地质问题。
6.水利发展体制机制不顺仍然是影响水利可持续发展的重要制约
目前制约水利可持续发展的体制机制障碍仍然不少，突出表现在水利投入机制、水资源管理等方面。一是水利投入稳定增长机制尚未建立。我国治水任务繁重，投资需求巨大，由于没有建立稳定增长的投入机制，长期存在较大投资缺口。一方面，水利在公共财政支出中的比重还不高，波动性较大，1998年以来，中央预算内固定资产投资中，年均水利投资367亿元，所占比重在14%～24%之间波动。另一方面，水利公益性强，又缺乏金融政策支持，融资能力弱，社会投入较少。此外，农村义务工和劳动积累工政策取消后，群众投工投劳锐减，新的投入机制还没有建立起来，对农田水利建设影响很大。二是水资源管理制度体系还不健全。目前我国的水资源管理制度体系与严峻的水资源形势还不适应，流域、城乡水资源统一管理的体制还不健全，水资源保护和水污染防治协调机制还不顺，水资源管理责任机制和考核制度还未建立，对水资源开发利用节约保护实行有效监管的难度较大。三是水利工程良性运行机制仍不完善。2002年以来，国有大中型水利工程管理体制改革取得明显成效，良性运行机制初步建立，但一些地区特别是中西部地区公益性水利工程管理单位基本支出和维修养护经费还不能足额到位，许多农村集体所有的小型水利工程还存在没有管理人员、缺乏管护经费的问题，制约了水利工程的良性运行，影响了工程效益的充分发挥。
三、水利工程建设安全监理的现状
从水利建设安全生产监理的实践来看，我国现阶段水利建设工程安全监理现状主要如下：
1.水利项目施工现场安全生产监理不到位，监理作用发挥不够
一些现场项目监理部对施工组织设计、专项安全技术措施审核不到位，一些安全生产监理员仅经过简单培训，安全专业知识和技术掌握程度较差，以至于对施工现场安全危险源的识别不够，不能采取有效的措施，有的只是口头通知，未签发安全隐患监理整改通知书；施工现场存在的重大危险源在检查记录和监理日记中也没有反映。有些监理单位在编制监理规划和监理实施细则时，根本就未考虑安全监理的内容，安全监理实施内容不详细、不具体、无针对性、操作性不强。如没有安全监理方面的监理机构组织及必要的人员配备、没有安全例会制度等。有的规划虽涉及这方面的内容，也是照本宣科，缺乏针对性。每个工程项目开工前，依照上一次的版本改改了事，换汤不换药，千篇一律，不是从根本上真正分析工程特点、各施工阶段施工内容，来确定如何对重点部位、关键工序实行安全监理，这种监理规划在工程施工中根本起不了作用。
2.水利工程安全生产监理的管理机构不健全，监理人员自身素质不适应施工现场的管理需要
水利项目施工现场存在着安全生产监理工程师有名无实的现象，存在着一个安全生产监理员担任几个工程的安全生产监理任务的现象，一个总监理工程师担任的工程项目就更多了；有的一些监理单位聘用高龄退休人员在现场进行安全生产监理，给施工现场的检查监督和安全隐患整改带来一定难度。监理单位人员配制不合理。到目前为止，有不少的监理单位虽然意识到了安全的重要性，也设置了监理组织机构，但往往是由质量监理工程师代管安全监理工程师，造成安全监理的效果不好，使得施工事故时有发生。
3.安全生产监理资料不齐全
部分水利监理单位，没有制定专项安全生产监理规划或监理细则，质量和安全生产监理实施细则混编或没有针对性、操作性；无安全检查整改方案，对重大危险源未实施旁站监理，对大型机械、安全设施验收检查不到位；安全生产监理月报和监理施工日记内容不翔实，简单应付检查，不能反映施工现场的实际状况；安全生产监理责任制没有落实到人。
4.监理单位与业主签订的建设工程委托监理合同，往往没有安全生产监理的相应内容，双方的义务和权利不明确
5.市场不规范，安全监理工作困难重重
当前建筑市场实行工程招标制度，部分地区实行最低价中标，工程项目投资渠道不同，业主管理水平各异，市场竞争不规范，迫使施工队伍首先将安全施工费用削减。施工企业结构和隶属关系复杂，承包和用工形式多样，挂靠、转包、违法分包大量存在，企业安全管理薄弱甚至失控，以包代管，转嫁风险，舍不得投入。大量农村务工人员涌入建筑市场，安全意识差，安全技能少，组织纪律性差，危险作业、违章作业多，导致了施工现场混乱，监理人员对其协调管理困难重重，整治工作落不到实处。
6.监理人员法律意识薄弱，违规操作
安全监理已成为水利工程监理中的一项重要组成部分，监理人员对安全监理工作负有不可推卸的法定责任和义务。这就要求监理人员有较高的监理水平和法律意识，但是笔者经过调查了解到，有些监理人员对国家、省、市有关建筑安全法律、法规、规范和标准等文件内容掌握不够，专业知识不足，安全监理业务能力不强，导致对施工现场安全检查标准的尺度把握不准，不能及时发现现场存在的安全隐患，不能正确评价施工现场的安全状态。监理单位人员素质低、业务能力差。在施工过程中，有些施工单位受经济利益的驱使，对于安全工作只喊口号，不见动作，加上监理单位对现场的监理人员要求不严，造成监理人员对于施工现场的安全问题不屑一顾，采取“睁一只眼闭一只眼的”态度，与施工单位一个鼻孔出气，敷衍塞责，到上级检查时做做样子。
7.水利监理单位重视“工程质量”，忽视“施工安全”
大部分监理单位偏重于对工程质量的监理，把施工现场的安全监理放在从属地位，对现场的施工安全和文明施工的监督未真正落到实处，未能有效发挥安全监理的作用。主要表现在：监理单位对安全措施内容的审核把关不严，对安全措施是否满足施工现场安全生产的要求未认真进行检查，或敷衍了事，走过场；对重点部位、关键工序的施工安全未实行有效的旁站监理，特别是未对模板工程、脚手架工程、大型机械设备拆安作业、装卸作业、起重吊装作业等危险源及安全薄弱环节的施工进行旁站监理。
8.缺乏有效的保障体系和机制
根据我国目前的工程建设领域状况，安全生产基础比较薄弱，在保障体系和机制方面不太健全，造成在实际的安全监理实施过程中，有些施工、监理等单位有法不依，政府个别部门执法不严，安全监理有效性得不到保障。
9.施工单位的安全生产管理制度不健全
施工单位负责人安全意识淡薄，责任不落实，机构和人员投入不足或只流于形势而不负其责，对监理人员的要求不予以配合。施工单位使用农村务工人员的数量较多，人员复杂，流动性大，技术水平参差不齐。对于工人的安全教育不到位，工人只想着多挣钱，对安全施工不够重视，更谈不上以身作则和监督别人，给安全监理带来一定的困难。
四、“十二五”期间水利工程安全监理工作面临的任务
我国是一个水旱灾害频繁发生的国家，从一定意义上说，中华民族五千年的文明史也是一部治水史，兴水利、除水害历来是治国安邦的大事。新中国成立后，党和国家高度重视水利工作，领导全国各族人民开展了波澜壮阔的水利建设，取得了举世瞩目的巨大成就。2011年党中央、国务院以中央一号文件作出《关于加快水利改革发展的决定》，要求在“十二五”期间，一是基本完成重点中小河流（包括大江大河支流、独流入海河流和内陆河流）重要河段治理、全面完成小型水库除险加固和山洪灾害易发区预警预报系统建设。二是基本建成水资源合理配置和高效利用体系。三是基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。四是基本建成有利于水利科学发展的制度体系。此文件进一步明确了新形势下水利的战略地位、水利改革发展的指导思想、目标任务、工作重点和政策举措，必将推动水利实现跨越式发展。
水利建设工程安全监理是一个系统工程，需要运用多种学科的理论和方法，从各个不同学科的层面研究工程施工中造成人体伤害的因素，尽可能地消除施工现场安全隐患，从而保护从业人员的安全与健康。随着建设工程个性化的加强和为满足业主需求，高层、超高层、地下建设工程的涌现，工程结构、施工工艺的复杂化，新技术、新材料、新设备的广泛应用，给建设工程施工安全技术与管理带来了新的挑战。
当前，我国颁布的《建设工程安全生产管理条例》及水利部实施的《规定》，对与水利建设工程安全生产相关部门的安全生产责任作出了明确的规定，这对加强水利工程建设安全生产监督管理，保障人民群众生命和财产安全有着极其重要的意义。目前，水利工程建设需要迫切解决的问题应该是监理单位如何按照《建设工程安全生产管理条例》和《水利工程建设安全生产管理规定》等有关规定，全面开展水利建设安全监理工作。
1.政府主管部门应尽快组织出台相关政策、法规
《条例》和《规定》中虽然明确了监理单位对安全生产负有责任，但针对水利工程建设项目中监理单位如何开展安全监理工作，工作如何到位，目前缺乏必要的执行和检查依据。因此，政府主管部门应尽快组织出台相关的配套政策、法规和规定，为水利工程建设安全监理的实施提供工作依据和衡量标准。
2.从源头抓起，理顺水利建设安全生产责任关系
水利工程建设项目监理是指水利监理单位受建设单位委托，根据委托合同的约定，代表建设单位对建设工程质量、进度、投资及施工合同的其他事项进行全面控制和管理。从其定义中我们不难看出，监理单位在建设工程管理活动中的责、权、利是与建设单位的委托密不可分的。也就是说监理在工程建设活动中履行的是建设单位的一部分职责，因此监理对安全生产的责任应与建设单位在安全生产活动中所承担的责任相符，监理的责任不应超越委托合同授权的范围。政府有关部门应出台具体细则，理顺建设单位和监理单位在安全生产活动中的责任关系，补充和完善现行的《水利工程建设监理委托合同》示范文本，在合同中明确建设单位在安全生产方面应该赋予监理的责任、权力和利益，使安全监理工作纳入到《中华人民共和国合同法》的管理范畴中来。真正做到有法可依，有章可循。
3.合理提高监理服务收费标准，加大安全监理投入
从《条例》对监理单位在安全生产活动中所承担的责任不难看出，今后开展安全监理工作将大幅度增加监理的风险和工作量。而要完成这些工作，降低风险，就必须进行相应的投入，还要获得一定的收益，但是现行的监理收费组成并不包括上述内容。目前我国水利工程建设监理取费标准明显偏低，在这种情况下，单方面把安全监理责任压到监理企业身上，无疑是雪上加霜。因此尽快提高我国监理行业收费标准已势在必行，否则就违背了市场经济规律，不能体现监理服务的真正价值，长此下去必将严重制约我国监理行业的发展。
4.对监理人员进行安全监理知识培训
安全生产管理是一项十分复杂的工作，通过长时间的积累，已经形成了一套较为完整的知识体系，专业性很强。如对于水利工程建设中的隧洞支护、混凝土构件垂直运输、高边坡施工等工作内容，需要较强的专业知识和经验。监理工程师要做好安全监理工作，就必须熟练掌握这些内容。但从目前水利工程建设项目的监理情况来看，监理从业人员年龄结构、知识结构等很不合理，与所承担的监理任务的要求还有很大差距。因此应尽快组织监理人员进行安全监理知识培训，经考核合格后方能上岗。
5.建立并完善水利监理单位内部安全监理应急保障体系
应急保障体系从《条例》颁布、实行到一系列措施落实到位，还要有很长一段时间。在这段时间里，监理单位应尽快建立安全监理应急保障体系，编制工程自身的安全监理规程，以填补这项空白并把安全监理工作纳入到日常工作中，做好自我保护。否则，一旦出现安全事故，无法逃脱责任追究。
要搞好水利工程建设安全监理还需要做大量的工作，涉及政府主管部门、行业协会和监理单位三个层面，只有共同努力，才能把《条例》和《规定》落到实处，达到保护人民群众生命财产安全的最终目的。