第一节 水利工程建设安全监理的产生与背景

工程监理制度是我国根据工程建设项目管理体制改革的需要，借鉴国外先进的工程建设管理经验，并结合我国的实际情况确定的制度。安全监理是随着《建设工程安全生产管理条例》（简称《条例》）颁布实施而产生的，是《条例》赋予工程监理工作的一项新内容和新任务，安全监理工作是工程监理工作的一大重要组成部分。

一、工程建设安全监理产生的背景

习近平总书记在2013年就安全生产工作作出重要指示，强调要始终把人民生命安全放在首位，以对党和人民高度负责的精神，完善制度、强化责任、加强管理、严格监管，把安全生产责任制落到实处，切实防范重特大安全生产事故的发生。李克强总理在2013年的国务院安全生产委员会全体会议上，也要求进一步加强和改进安全生产工作，指出安全生产是人命关天的大事，是不能踩的“红线”。我国正处在大规模经济建设时期，建筑业的规模逐年增加，已经成为继工业、农业、贸易之后的第四个支柱产业。近年来，国家陆续颁布实施了《中华人民共和国建筑法》（简称《建筑法》）《中华人民共和国安全生产法》（简称《安全生产法》）《建设工程安全生产管理条例》等法律法规，加强了建设工程质量、安全法规和技术标准体系建设，在实践中发挥了很好的作用。

但是，当前我国建设工程安全生产管理工作还存在一些问题，如安全生产管理与有关行业、部门安全生产监督管理工作还存在着交叉，现有的工程管理模式对安全等违规行为缺乏有效的监督措施，现有的法规规章也对安全监管这一块的规定不具体，针对性也不强，这些因素都制约了安全生产工作。具体表现如下：

1.法律法规方面

虽然《建筑法》针对建筑业安全生产的特点，规定了设立安全生产责任制度、安全技术措施制度、安全生产教育培训制度、政府安全监督管理制度、安全事故报告制度以及安全报批等基本制度。《安全生产法》也规定了生产经营单位的安全生产保障、从业人员的权利和义务、安全生产的监督管理、生产安全事故的应急救援与调查处理等安全生产管理制度，但面对建筑企业成分的变化、承包机制的发展、市场竞争的影响、现代工程建设对安全管理要求的提高等不断变化的情况和仍然相当严峻的安全生产形势，在《建筑法》和《安全生产法》的基础上，进一步针对明确安全责任、加强管理监督和依法处理事故的要求，制定了《建设工程安全生产管理条例》，以建设工程安全责任主体为主线，规定了建设单位、勘察单位、设计单位、工程监理单位、施工单位以及其他工程建设参与单位的安全责任，明确了我国建设工程安全生产管理制度。

但随着社会的发展，已经暴露出不少缺陷和问题，主要是体系不健全，可操作性差，部分条款存在交叉等问题。如现行《建筑法》，关于建筑领域调整的范围和对象，特别是有关建设管理和责任主体各方的安全生产条件、安全生产许可、职责定位、行政处罚等方面的规定不明确或缺失，有的内容与有关法律法规不一致；有的建筑安全技术标准及规范已明显落后，特别是由于缺乏强制性、可操作性保障建筑施工安全投入的法律法规和经济政策，造成企业在招投标中，不规范竞争，为保证中标，压减应有的安全投入，埋下大量事故隐患。

2.政府监督方面

在政府监督方面，基本以突击性安全大检查为主，缺少日常的监督管理和措施，监管力度不够手段落后，不适应市场经济的发展需要。执法监督不力，从严执法不到位，动态监管不及时。此外，对存在重大安全隐患和发生事故的企业与责任人处罚力度不够等。

3.人员素质方面

在人员素质方面，大量使用农村剩余劳动力，由于各方面原因，他们的受教育程度、安全意识、安全技能、风险防范能力都相当低，现场管理人员偏少，尤其是专职安全管理人员更少，达不到安全生产管理的要求。不少农村进城务工人员未经培训教育就上岗作业，有的虽然进行了培训，但不务实、不严格，也缺乏针对性和有效性，往往流于形式，难以满足施工安全的需要。

4.企业安全管理方面

企业的安全生产管理水平和对安全生产管理的认识有高有低，施工企业安全生产投入不足，基础薄弱，有的施工企业安全生产规章制度流于形式，责任制未落到实处，安全生产管理机构和人员不到位，执行安全法规和标准规范意识差，“三违”现象时有发生，施工现场管理混乱，安全设施和劳动安全防护不到位，不少总承包企业对分包企业资质，特别是安全生产条件审核把关不严，违规分包现象严重；有些施工企业经常违背客观规律，只强调进度，轻视安全生产，蛮干抢工期，在侥幸中求安全的现象时有发生，片面注重经济利益，忽视安全生产管理，致使在对安全生产管理方面出现有章不循、违章指挥、违章操作、管理不严的现象，对违反劳动安全纪律的行为只要没酿成事故几乎没什么处罚。

2004年2月1日起施行的《条例》是适应我国建设工程安全生产的当前形势和今后发展要求，贯彻“以人为本”思想和“安全第一、预防为主”方针，加强建设工程安全生产立法，与《建筑法》和《安全生产法》相配套，进一步实现我国建设工程安全生产管理的法制化，通过明确安全责任、加强管理监督和依法处理事故，提高建设工程安全生产水平、减少事故发生、更好地确保施工人员安全与工程和其他财产安全的背景之下产生的。

《条例》规定了工程建设参与各方责任主体的安全责任，明确规定工程监理单位的安全责任，以及工程监理单位和监理工程师应对建设工程安全生产承担监理责任，赋予工程监理单位的一项新的工作内容，由此产生了安全监理工作，安全监理是工程监理的一部分。

二、水利工程建设安全监理的产生

水利工程建设作为国家重要基础性建设领域，特别是“十二五”期间，水利建设投入巨大，项目众多，安全生产和安全建设尤为突出。随着《水利工程建设安全生产管理规定》（水利部令第26号）（简称《规定》），《水利工程建设监理规定》（水利部令第 28 号）的出台，使得水利工程建设安全监理及其责任成为水利工程监理工作内容的一个重要组成部分。

安全监理工作作为水利建设工程监理工作内容的一个重要组成部分，安全与质量、进度、投资等共同组成一个完整的建设工程项目目标体系。我国自推行工程建设监理制度以来，监理单位的服务范围也在原来的“三控制、两管理、一协调”的基础上，增加了安全监理责任。水利工程建设安全监理是工程建设监理的重要组成部分，是对水利建筑施工过程中安全生产状况所实施的监督管理，主要是指对工程建设中的人、机、环境及施工全过程进行安全评价和监控，并采取法律、经济、行政和技术手段，保证建设行为符合国家安全生产、劳动保护法律、法规和有关政策，防止建设中出现冒险性、盲目性和随意性的行为，有效地把建设工程控制在允许的安全风险度范围以内，以确保项目的安全性。

三、水利工程建设的特殊性

水利工程建设施工由于其工程的特殊性，使得水利工程建设安全问题显得更为突出，水利工程与一般建筑工程相比较，水利工程施工存在更多、更大的安全隐患。

（1）水利工程往往规模较大，施工单位多，现场工地分散，工地之间的距离较大，交通联系不便，系统的安全管理难度大。

（2）涉及施工对象复杂，单项管理形式多变。有土石方工程，有在潮汐、洪水期间的季节施工，有开敞的基坑开挖支撑处理（如大型闸室基础），有封闭的地下洞室开挖衬砌、封堵工程，有大型的电气、机械设备的安装。这些工程施工涉及大型施工机械使用、爆破、隧洞开挖、立模、扎筋、混凝土浇筑等地面、高空、水上、水下作业。施工难度大，技术复杂，极易形成安全隐患。

（3）施工现场为多工种交叉进行，给施工对象、工地设备、材料、人员的安全管理增加了难度。

（4）水利工地需要大量劳动力，录用的农村务工人员普遍文化层次不高，素质较低，加上水利工程工种多变，缺乏业务培训，使其安全适应应变能力相对较差，增加了安全隐患。

因此，水利工程施工与一般建筑工程施工比较，水利工程施工存在更多、更大的安全隐患，不仅关系到生产建设者的安全，还关系到建设影响区域里所有人的生命财产安全。

四、水利工程建设项目施工安全生产的特点

1.产品的固定性导致作业环境局限性

水利工程建设产品一般坐落在一个固定的位置上，导致了必须在有限的场地和空间上集中大量的人力、物资、机具，随着施工的进程而上下、左右地立体交叉作业，因而容易产生物体打击等伤亡事故。

2.露天作业导致作业条件恶劣性

水利工程建设施工大多是在露天空旷的场地上完成的，有些甚至在交通极度不便的山区完成，导致工作环境相当艰苦，也容易发生伤亡事故。

3.体积庞大带来了施工作业高空性

水利工程建设产品的体积十分庞大，操作工人大多在十几米，甚至几百米上进行高处作业，因而容易产生高处坠落的伤亡事故。

4.流动性大，工人素质低带来了安全管理的难度性

近年来，由于水利工程建设量异常增大，大量缺乏有技术基础并能熟练操作的工人，导致大批农村务工人员当了水利工地上的建筑与安装工人。而这些农村务工人员往往文化水平不高，安全意识和自我保护能力较弱，而且由于流动性很大，绝大多数农村务工人员与施工企业并没有签订较为长期的劳务合同，施工企业一般不对他们进行系统的安全培训与教育，因此他们缺乏基本的安全生产及防护常识，大多数人也不懂如何按安全操作规程进行作业。同时，由于水利工程建设产品的固定性，当这一产品完成后，施工单位就必须转移到新的施工地点去，施工人员流动性大，文化素质较差，带来施工安全管理的难度性。

5.手工操作多、体力消耗大、强度高带来了个体劳动保护艰巨性

在水利建设项目的作业环境下，施工工人的手工操作多，体能耗费大，劳动时间和劳动强度都比其他行业要大，其职业危害严重，带来了个人劳动保护的艰巨性。

6.产品多样性、施工工艺多变性要求安全技术措施和安全管理的保证性

水利工程建设产品多样性，施工生产工艺复杂多变性，如一座大坝从基础、下部结构、上部结构至竣工验收，各道施工工序均有其不同的特性，其不安全的因素各不相同。同时，随着工程建设进度，施工现场的不安全因素也在随时变化，要求施工单位必须针对工程进度和施工现场实际情况不断及时地采取安全技术措施和安全管理措施予以保证。

7.施工场地窄小带来了多工种立体交叉性

近年来，水利工程建设由低向高发展，由地上向地下、水下发展，施工现场却由宽到窄发展，致使施工场地与施工条件要求的矛盾日益突出，多工种交叉作业增加，导致机械伤害、物体打击事故增多。

8.施工企业安全管理工作不落实，安全投入不足

由于近期国家的水利工程建设规模较大，施工企业也遇到了超常规的发展机遇，但是有部分企业安全生产制度并不健全，安全管理工作也不落实，安全投入不足。

施工安全生产的上述特点，决定了施工生产的安全隐患多存在于高处作业、交叉作业、垂直运输、个人劳动保护以及使用电气工具上，伤亡事故也多发生在高处坠落、物体打击、机械伤害、起重伤害、淹溺、触电、坍塌等方面，给水利建设工程施工带来了新的挑战，也给水利工程建设安全管理和安全防护技术提出了新的要求。

五、水利工程建设安全事故的特点

1.严重性

水利工程建设发生安全事故、其影响往往较大，会直接导致人员伤亡或公共财产损失，给广大人民生命和财产带来巨大损失，重大安全事故往往会导致群死群伤或巨大财产损失。

2.复杂性

工程事故生产的特点，决定了影响水利工程建设安全生产的因素很多，造成工程安全事故的原因错综复杂，即使同一类安全事故，其发生原因也可能多种多样。

3.可变性

许多水利工程建设施工中出现安全事故隐患，其安全事故隐患并非静止的，而是有可能随着时间而不断地发展、恶化，若不及时整改和处理，往往可能发展成为严重或重大安全事故。

4.多样性

水利工程建设中的安全事故，往往在工程某部位或工序或作业活动经常发生，例如，物体打击事故、触电事故、高处坠落事故、坍塌事故、起重机械事故、集体中毒、淹溺事故等。