第四节 经济财务管理的制度机制创新

虽然南水北调工程经济财务管理应严格执行工程建设管理的相关法律法规和规章制度，但仅仅依靠已有规章制度，无法解决南水北调工程建设管理中特殊的经济财务问题，只能从南水北调工程建设管理中出现的新情况和产生的新问题入手，着力研究解决问题的新措施、新方法，探索建立了一些新的经济财务管理制度和机制。同时，南水北调工程属于特大型项目，也为创新经济财务制度提供了条件，在国家创新发展的大环境下，国家经济财务政策的主管部门也极力支持和鼓励创新经济财务制度。据此，南水北调系统从实际出发，在遵循相关法律法规规定的普遍性原则的基础上，依据社会主义市场经济体制的总体要求，着力创新经济财务制度和机制。经过多年努力，在创新经济财务管理制度和机制方面取得了显著的成效，提升了南水北调工程经济财务管理水平，为工程建设管理和其他领域的管理提供了可借鉴做法。创新的经济财务制度和机制主要包括6个方面。

一、静态控制、动态管理制度

长期以来，我国的工程建设特别是经国家批准的工程建设，其投资管理和控制的模式，基本上采取在批准投资概算基础上通过调整概算的方式。在实践中，普遍是逐步且多次调高投资概算，调整概算甚至贯穿于工程建设全过程，调整概算成为管理和控制投资的唯一手段。这种投资管理和控制方式，就是典型性行政审批制度，将投资管理和控制转化为一种变相的实报实销制，没有约束投资者控制投资规模的机制，当然无法调动投资管理者控制投资规模的主动性和积极性，不利于投资规模的控制，甚至容易导致投资浪费或损失。

在充分调查研究的基础上，借鉴国内外重大工程投资管理和控制的经验，依据南水北调工程建设管理体制和工程建设管理的特点，从明确投资管理和控制责任入手，着力以制度和机制为手段控制投资规模，经过多次研究和论证，国务院南水北调办制定了《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》，经报国务院同意，2008年6月由国务院南水北调工程建设委员会发布实施，从而建立了南水北调工程投资“静态控制、动态管理”制度。研究制定该制度，着力解决以下5个方面问题。

1.明确投资管理和控制的责任主体

各南水北调工程项目法人是南水北调工程实行投资静态控制、动态管理的责任主体，对其管理的南水北调工程建设全过程投资控制负责；各建设管理单位对其负责建设工程的投资承担相应责任。

2.明确投资管理和控制的目标

投资控制的总目标，是将南水北调工程投资总规模控制在国务院批准的南水北调工程总投资规模的范围之内，无特殊意外因素发生，不得突破批准的总投资规模。

投资控制的分目标，是南水北调工程项目法人应依据批准的各设计单元工程静态投资（即设计单元工程概算），将投资控制在其管辖所有各设计单元工程静态投资总和的范围之内。

3.明确投资管理和控制的制度

南水北调工程投资实行“静态控制、动态管理”制度，不再实行调整工程概算投资的制度。静态投资是指国家批准的南水北调工程初步设计概算投资，动态投资是指在在南水北调工程实施过程中建设期贷款利息以及因价格、国家政策调整（含税费、贷款利率、汇率等）和设计变更等因素变化发生超出原批准投资的投资。

4.建立投资管理和控制的机制

建立了3项投资管理和控制机制：①编制项目管理预算机制；②编制年度价差报告机制；③投资控制管理激励和约束机制。

5.明确投资管理和控制的措施

投资管理和控制的主要措施有：优化设计、科学组织施工、严控设计变更、加强建设管理、严格预备费管理和使用等一系列的控制投资的措施和方法。

“静态控制、动态管理”制度的实施，在南水北调工程投资控制方面发挥了不可替代的作用，既及时解决了工程建设期间发生的投资缺口和内部结构不合理等方面的问题；又避免了频繁调整工程概算工作量大、耗时长、效率低下等问题的发生。充分调动投资控制者的积极性和主动性，极大地推动了南水北调工程建设，为南水北调工程建设进度和质量提供了制度保障。到2017年底，投资控制目标已经实现，南水北调工程总投资已经控制在国务院批准的总投资规模之内。

二、国库集中支付制度

根据财政部统一的国库集中支付制度要求，工程建设资金中的财政资金应直接支付到商品和劳务供应者。南水北调工程资金中财政资金如何落实国库集中支付制度，是摆在我们面前需要解决的问题。

经过调查研究，从南水北调工程资金的特点及管理制度的角度，着力分析南水北调工程资金与国库集中支付方式的关系，探索建立与南水北调工程建设管理实际相适应的国库集中支付方式。

1.与资本金管理制度不一致

中央预算内基本建设投资、重大水利工程建设基金、过渡性资金和南水北调工程基金等财政性资金，均属于南水北调工程的资本金。按照资本金管理的相关规定，特别是当时制度的要求，资本金应一次性注入到位，并且不能抽调资本金。虽然南水北调工程资本金无法达到一步到位的要求，但上述财政性资金到位时应及时注入，不宜采取支付到商品或服务供应商的方式。

2.侵蚀资金管理责任

南水北调工程项目法人是工程建设的承担者和责任者，也是使用和管理资金的责任主体。从国家建设南水北调工程的角度来看，南水北调工程项目法人实质上是南水北调工程建设的承包商，必须完成南水北调工程建设的各项任务，如期实现国务院南水北调工程建设委员会确定的南水北调工程建成通水目标。据此，将工程投资中的财政性资金直接支付南水北调工程项目法人，也是符合国库集中制度要求的。这样就不会削弱或侵蚀南水北调工程项目法人的资金管理责任，并保持其资金管理责任的完整性，进一步增强其责任，有利于提高资金管理的效率。

3.操作成本过大

南水北调工程资金的使用对象分别驻在工程现场，并且分散在工程沿线，与财政部驻地方特派员办的距离较远，办理申请资金支付的成本必然较高。同时，因不同设计单元工程开工建设时间不同，工程合同进度款支付的频次高，要保证按合同约定及时付款，基本上建设管理单位每天都需要往返财政部驻地方特派员办。此外，南水北调工程签订合同多，南水北调工程项目法人签订合同数量估计超过1万份，绝大多数合同都是按月支付进度款，国务院南水北调办需要大量人员才可能履行审查职责，增加大量的审查人员必然增加较高的成本，实际上增加行政或事业编制也不可能。

基于上述原因和实际情况，经研究并经财政部批准，南水北调工程资金中的预算资金实行直接支付给南水北调项目法人的国库集中支付方式。该国库直接支付方式的程序是：由南水北调工程项目法人依据投资计划和基建支出预算，按照工程建设进度及实际用款需求，分期分批向国务院南水北调办报告用款申请及其理由，经国务院南水北调办审核后再向财政部报送拨款申请，经财政部相关司审查核准后直接由中央国库将资金拨付给南水北调工程项目法人的账户。

该国库集中支付方式，既符合国库集中支付制度的基本原则，又符合南水北调工程建设管理的实际；既有利于落实资金使用和管理的法律责任，又有利于提高资金运行效率，维护了资金运行的秩序和安全，推进并促进了南水北调工程建设进度。

三、资金流向监管制度

鉴于当时国家实行适度从紧的金融政策，金融市场资金比较短缺，各方面的资金都比较紧张，参与南水北调工程建设单位同样如此。而南水北调系统仍然保持充足的资金供应，工程进度款能够及时且足额到位，有的施工企业总部就从其南水北调工程现场项目部抽调资金，以缓解其总部资金紧缺的问题或矛盾，从而使现场项目部无钱采购建设所需的材料，一定程度影响南水北调工程的建设进度。针对这一新情况和新问题，为保障南水北调工程建设一线资金的实际需求，阻止或防止参与南水北调工程建设的单位从其工程现场项目部抽调资金，影响工程建设进度，保障资金安全，根据国务院南水北调办要求监管资金流向的统一规定，各南水北调工程项目法人建立了监控参建单位资金流向的制度。在构建监控资金流向制度过程中，着力解决以下3个方面的问题。

1.监控资金流向的法律依据

南水北调项目法人与中标方仅合同关系，没有隶属关系，不能通过国务院南水北调办或南水北调工程项目法人制定相关制度规定方式，只能通过双方签订的合同约定监控资金流向。

2.研究可操作性的监控方式

根据工程合同价款均需通过银行办理结算的制度要求，只有参建单位的开户银行可以及时掌握其资金流向，据此，研究提出了由南水北调工程项目法人或建设管理单位、参建单位和参建单位的开户银行等3方，共同签订约定监控资金流动方向的合同或协议，明确资金流向报告的程序和要求。

3.研究资金使用的政策界限

南水北调工程项目法人与参建单位共同研究，工程价款的使用范围，明确哪些开支可以支付、哪些开支经批准后可以支付和哪些支出不应该支付，以确保正常经济活动的开展。不能为满足监督需要，而影响正常的经济活动，切实保障了工程建设一线的资金需求。

此外，南水北调工程征地移民机构的资金流向监控制度，与工程资金监控不同，主要上级征地移民机构监控下级征地移民机构，只要通过政府部门明确的制度规定就可以实施。征地移民资金流向监控采取建立资金监管平台的方式。

四、征地移民资金会计制度

全国工程建设中的征地移民资金核算，虽然有一些基本的原则和基本的要求，但没有统一的会计核算规范和制度。为了反映和监督南水北调工程征地补偿和移民安置资金的使用情况，规范南水北调工程征地移民资金的会计核算，国务院南水北调办遵循会计核算的普遍原则、借鉴其他大型水利工程征地移民资金会计核算的经验、结合南水北调工程征地移民管理体制和征地移民资金管理的实际，组织南水北调系统相关专业人员，研究并编制南水北调工程征地移民资金会计核算规范，经多次研究修改完善后提请财政部发布。2004年12月，经财政部审定并印发《南水北调工程征地移民资金会计核算办法》。制定该办法主要考虑以下3个方面的原则。

1.遵循会计核算的基本原则

南水北调工程征地移民资金会计核算的一般原则、会计机构和会计人员、建立内部控制制度的要求等，与《会计法》及其他相关会计核算制度的要求基本一致。

2.遵循统一规范原则

统一规范是会计核算最基本的原则，制定了统一的会计科目，绘制了统一的会计报表。统一了总账科目和明细科目名称、统一各科目核算的具体内容及其范围，从而确保会计核算的口径一致性。统一的会计报告，为逐级汇总奠定了基础。

3.遵循简便易行原则

根据南水北调工程征地移民管理体制，虽然征地移民资金使用和管理的层级多，具体的征地移民任务情况又十分复杂，为便于会计核算，也便于分析征地移民投资完成情况及其效果，以征地移民投资概算名称为基础，确定了投资支出的科目。征地移民资金占用类和来源类都比较少，但又全面精确反映征地移民资金消耗的实际，能够全面反映征地移民工作开展的实际情况并取得了成效。

实践证明，南水北调工程征地移民资金会计核算制度简便易行、操作性强，是一个比较好的制度。该会计核算制度是财政部第一次制定并发布的专门用于核算征地移民资金的会计制度，属于首创，为其他工程建设中征地移民资金会计核算提供借鉴，也为国家制定统一的征地移民资金会计核算制度奠定了基础。

五、完工财务决算制度

财政部制定的工程竣工财务决算制度，要求在工程竣工后编制竣工财务决算，对于独立的单体性工程来说是没有任何问题，按此制度操作就可以。但是南水北调工程是由众多设计单元工程构成的有机整体，具有典型线型工程的特点，在国务院批复《南水北调工程总体规划》后，采取分期分批建设的方式，先批复了部分工程的可行研究报告和初步设计报告并实施建设，在东、中一期工程总体可行性研究报告批复后不再批复总体初步设计报告，而是将南水北调工程划分成155个设计单元工程，按设计单元工程分别批复初步设计报告，各设计单元工程开工有先有后、工程建设期有长有短，时间跨度太大，一次性直接编制南水北调工程竣工财务决算存在诸多困难，甚至不可能。基于南水北调工程这一实际情况，根据财政部《基本建设财务管理规定》及相关法规制度的规定，国务院南水北调办研究并提出了按设计单元工程编制完工财务决算的思路，组织相关专业人员研究并编制了《南水北调工程竣工（完工）财务决算编制规定》，经审定并印发给南水北调系统各单位执行。制定该规定主要考虑以下3个方面原则。

1.遵循创新原则

在现有工程竣工决算制度无法实施的情况，着力创新财务决算编制方式，从南水北调工程建设管理的实际出发，创新建立了按设计单元工程编制完工财务决算的制度。

2.遵循工程财务决算的基本原则

完工财务决算编制遵循竣工财务决算编制的基本原则，完工财务决算报表及其内容要与财政部统一规范尽可能保持一致，满足竣工财务决算编制的基本要求。

3.保持完工财务决算特殊性的原则

充分体现完工财务决算是竣工财务决算的基础，主要反映工程建设的阶段性成果，不以反映工程建设的最终成果为目标。简化了完工阶段无法完成且没有必要编制的报表和决算说明内容。为推进完工财务决算编制的进度和效率，基于承担工程建设与征地移民任务的主体不同，将工程财务决算和征地移民财务决算采取分别编制的方式。

编制完工财务决算制度的创立，有利于及时清理和收集财务决算资料，为编制竣工财务决算奠定了基础。编制完工财务决算是促进竣工财务决算的重要措施，是提高竣工财务决算编制效率和质量的重要保障，也为其他大型工程编制财务决算提供有益的借鉴。

六、南水北调系统内部审计约束机制

国务院南水北调办是机构改革后新设立的机构，内设职能部门和人员编制均从严控制，未设立负责内部审计的职能部门，鼓励政府通过采购社会服务的方式，履行政府职能。据此，国务院南水北调办采取购买社会服务方式组织开展南水北调系统内部审计。如何提升内部审计质量和内部审计效果，是各个方面普遍关心的问题，需要采取有效措施加以解决。国务院南水北调办在总结前些年组织开展南水北调系统内部审计经验的基础上，创建了南水北调系统内部审计约束机制，制定了《关于建立南水北调系统内部审计约束机制的通知》。在创建该机制过程中，着力从5个方面入手研究制定相关制度和机制。

1.明确建立约束机制的目的

通过建立约束机制，强化南水北调系统内部审计，充分发挥中介机构的作用，提高南水北调系统内部审计质量和水平，防止南水北调系统内部审计不规范行为，保障南水北调工程资金安全。

2.明确内部审计相关方的主要职责

在南水北调系统内部审计中，国务院南水北调办主要责任委托中介机构开展审计，监督内部审计过程；中介机构的主要责任接受委托并组织实施审计，提交审计报告；审计对象即南水北调系统各单位，主要责任接受并配合内部审计，纠正或整改审计揭示的问题。

3.查准审计过程中可能发生问题

根据问题导向原则，在总结过去审计工作的基础上，查找审计过程中的问题，特别是现场审计、审计报告验收、审计揭示问题纠正或整改等重点环节可能存在的问题，为研究有针对性约束机制和措施奠定基础。

4.制定有针对性约束措施

为约束南水北调系统内部审计行为，针对可能出现的问题，分别制定相关机制、措施，凡违反相关责任和义务的行为追究相关责任。建立了扣减审计费用、审计过失的法律责任、清退中介机构、审计揭示问题责任、审计揭示问题纠正或整改责任、审计质量复审责任、系统内部审计管理责任等7类追究制度。

5.建立责任追究的法律依据

鉴于国务院南水北调办与中介机构之间是委托和被委托关系，没有隶属关系，仅通过国务院南水北调办的规章制度约束中介机构行为是没有法律依据的。据此，有关中介机构承担的责任、义务和责任追究制度的内容，只有通过国务院南水北调办与中介机构签订的委托审计业务约定书确定。

该机制是在内部审计实践的基础上探索建立的，既是国内首创，也具有南水北调工程的特色。该机制的实施，强化了南水北调系统内部审计，充分发挥了中介机构的作用，提高了内部审计的质量和水平，保障了南水北调工程资金安全。