第五节 经济财务管理的主要经验
在南水北调工程建设管理过程中，经济财务管理始终坚持依法管理理念，严守财经纪律，依法处理经济财务业务和具体事项。同时，围绕南水北调工程建设管理的实际，创新经济财务管理制度（前一部分已重点介绍），并着力将工程建设管理中的经济活动全部纳入制度范围，既及时解决工程建设过程中的实际问题，又有效防止或减少违法违规行为的发生，促进了工程建设，为南水北调工程如期建成通水做出了较大的贡献，同时也积累了比较丰富的经验，最突出的经验是以下5个方面。
一、筹集资金经验
筹集工程资金的目标，保持筹集的南水北调工程资金与其总投资规模相闭合，也就是不能留有资金缺口；保障资金供应来源满足工程建设过程中的适时需求，不但要保证资金总量的需要，还保障结构和不同时段的资金需要；切实降低筹集资金的成本，从而节约工程投资，降低工程建设成本。
筹集资金要确保筹集工程资金的目标的实现。据此，应紧紧围绕实现筹集工程资金的目标，来研究并确定筹集资金的基本思路和基本原则。筹集资金的基本思路是：遵循社会主义市场经济的规律，符合投资管理体制改革的方向和要求，坚持“谁收益，谁承担风险”原则；筹集资金的基本原则是：政府公共投资占主导，“谁受益，谁投资”，市场化运作，创新投资模式，优化投资结构，提高投资效益。在筹集南水北调主体工程资金过程中积累了一些经验，归纳起来主要有以下6个方面。
（一）多渠道筹集资金
为实现南水北调主体工程筹集资金的目标，根据南水北调工程筹集资金的基本思路和基本原则，按照有利于筹集满足工程投资所需要的资金、有利于分解筹集资金的风险、有利于提升资金供应的可靠性和稳定性的要求，建立了由中央基本建设投资、南水北调工程基金、重大水利工程建设基金、过渡性资金和南水北调工程项目法人承担风险的银团贷款等组成的多渠道筹集资金的来源。只有建立多渠道筹集资金来源，才能从根本上解决筹集资金存在的问题。所以，建立多渠道筹集资金来源是实现筹集资金目标的根本保障。
（二）组建特大型银团
组建南水北调工程贷款银团，既有利于保障从银行筹集到足够的南水北调工程建设资金，又有利于满足南水北调工程建设使用资金的需要。南水北调工程贷款银团是在南水北调工程存在未确定因素、南水北调工程的银行贷款规模巨大、南水北调工程地位重要和影响大等情况下组建的，是当时国内最大银团。经南水北调工程项目法人与南水北调工程贷款银团多次协商谈判，双方签订南水北调工程银团贷款合同，从而落实了银行贷款资金的来源。银团贷款是确保南水北调工程从银行融资来源的重要组织方式和途径，也是金融机构筹集资金的一种有效机制。所以，组建特大型贷款银团是确保筹集银行贷款的有效组织形式。
（三）拓展新的筹资渠道
南水北调东、中线一期工程总体可行性研究报告确定的建设任务和工作量，较总体规划有一定程度的增加，同时从总体规划到总体可行性研究报告期间的政策变化和市场价格上涨。据此，估算的南水北调工程总投资规模比南水北调工程总规划阶段匡算的投资规模翻一番多，拓展新的筹集资金渠道很有必要。在中央基本建设投资中无空间安排、提高地方政府投资比例不可能、增加银行贷款规模不可行、设立南水北调工程专项国债方式又错过机时和发行企业债券的筹集资金渠道也行不通的情况下，研究提出了以建立重大水利工程建设基金的方式筹集南水北调工程增加投资的资金来源。同时，因南水北调工程的建设期与重大水利工程基金的征收期不完全一致，与南水北调工程建设资金的时序需求量存在较大差距，又采取过渡性资金的方式通过金融市场筹集南水北调工程建设所需资金。据此，开拓了两个新的筹集南水北调工程资金渠道，即重大水利工程建设基金和过渡性资金，从而解决了南水北调工程建设所需资金时序需求，也解决了南水北调工程可行性研究报告确定总投资规模与资金来源规模之间的闭合问题。
解决大型工程特别是特大型工程的筹集资金问题，必须以拓展筹集资金渠道为主，要勇于探索，开拓思路和视野，不能过度局限于现状，才有可能找到解决筹集资金问题困境的良方。
（四）谋划筹集过渡性资金
鉴于过渡性资金是中央政府的借款行为，经国务院同意，财政部明确由国务院南水北调办负责过渡性资金的筹集和本息偿还。在充分考虑到偿还过渡性借款本息有充足的保障、谈判过渡性资金借款的核心是利率优惠和对金融市场发展形势预判的情况下，国务院南水北调办确定采取分别与金融机构谈判过渡性资金借款方式。在过渡性资金借款合同谈判中，将力争最大幅度的优惠利率、更加体现公平和合理的利息计算方式、每家金融机构的借款额度适度等列为谈判的重点和难点内容，采取先易后难、各个突破的谈判策略，基本上形成了符合过渡性资金借款的合同范本，获得了较高的利率优惠，并且突出了金融机构的利息计算方式，降低了过渡性资金借款的成本，达到或超过了预期。国务院南水北调办与10家金融机构签订了12份过渡性资金借款合同，合同约定最大提款规模达到1060亿元，国务院南水北调办的实际借款以从金融机构实际提取的借款金额为准。所以，提前谋划筹集过渡性资金是确保金融市场波动环境下资金供应的关键性措施。
（五）依法管理筹集资金
在依法治国的大环境下，依据社会主义市场经济体制的总体要求，将筹集南水北调工程资金的行为纳入依法管理范围，依法筹集中央基本建设投资、重大水利工程建设基金、南水北调工程基金和依法签订过渡性资金借款、银团借款合同，筹集工程资金，以保证资金筹集行为合法性，更有利于保障筹集资金的可行性和稳定性。所以，依法管理筹集资金是实现筹集资金规范化管理的必然选择。
（六）着力降低筹集资金成本
虽然保障稳定资金来源是筹集资金的重要目标，但降低筹集资金成本也是筹集资金必须要实现的目标。在筹集资金过程中，应采取有效措施降低筹集资金的成本，尽最大可能减少融资费用支出，从而控制南水北调工程总投资规模。通过与金融机构的谈判，获得了尽可能大的优惠利率和改变利息计算方式，达到降低筹集资金成本的目标。所以，着力降低筹集资金成本是筹集资金的重要目标。
二、南水北调工程资金管理经验
南水北调工程资金使用和管理取得显著效果，保障了资金供应及时，满足了南水北调工程建设的需要；维持了良好的资金运行秩序，提高了资金运行的效率；保持了资金使用和管理行为的合法合规，确保资金处于安全状态。南水北调系统在使用和管理工程资金过程中积累一些经验，归纳起来主要有以下5个方面。
（一）明确的资金管理思路
在南水北调工程建设初期，国务院南水北调办就确立了实行全过程管理资金的思路，明确南水北调工程资金使用和管理的主要目标、基本原则和基本要求，为南水北调系统各单位制定和完善相关制度及内部控制机制指明了方向和目标，也为南水北调系统各单位明确了资金使用和管理的工作方法方式，还为南水北调系统各单位描绘了使用和管理资金的路线图。所以，明确的资金管理思路十分重要，是实施资金使用和管理的前提。
（二）完善的资金管理制度体系
根据相关法律、法规和规章制度，结合南水北调工程建设管理的实际，南水北调系统研究制定了一系列的规章制度，并针对工程建设期间发生的新情况、新问题制定和完善相关制度，把资金使用和管理制度的“笼子”越扎越紧，确保资金运行的各个环节都有制度可遵循，将资金使用和管理行为纳入制度“笼子”里，从而奠定了资金使用和管理的制度基础。所以，完善的资金管理制度体系是资金使用和管理的基础。
（三）强调控制资金运行过程
南水北调工程建设资金运行环节多，每个环节的管理重点不同且特点明显。要确保资金管理目标的实现，忽视资金运行各环节的控制，则无法保障资金管理目标的实现。南水北调系统始终强调控制好资金运行的每个环节，有效维护资金运行的秩序，确保资金运行的链条不中断，从而保障了资金供应或支付满足工程建设的实际需要。强调监控资金运行每个环节的行为，防止违反相关制度规定的行为发生，最终才能保障整个资金运行的合法性和资金安全。所以，始终强调资金运行过程的控制是实现资金有效运行和安全的重点环节。
（四）严格资金使用和管理程序
资金使用和管理程序是资金管理行为的内容之一，也是资金使用和管理行为过程中的关键环节，任何单位的内部控制制度都会对使用和管理资金的行为进行规范，防止随意使用和管理资金行为的发生。在使用和管理资金过程中，应严格执行制度规定的审核、审批程序，办理相应的手续。未履行程序或履行程序不到位、不完整的，要及时纠正、整改，否则不得使用资金；未办理完相关手续的，应及时补齐，否则不得使用资金。切实防止无程序或履行程序不到位的资金使用和管理行为发生。所以，严格资金使用和管理程序是确保资金安全有效不可或缺的环节。
（五）强化制度执行到位
制度再好、再多，不执行就是一张废纸。在研究制定规章制度时，南水北调系统就着力使规章制度符合实际，为制度执行创造有利条件，同时始终强调制度执行，将制度执行到位作为资金管理的关键领域，南水北调系统各单位严格执行资金使用和管理的各项制度，持续并及时纠正制度执行不到位的行为。所以，确保制度执行到位是保障资金安全最有效的措施。
三、南水北调工程资金监管经验
资金监管既是南水北调系统各单位承担的职责，也是确保资金有效、有序和安全运行的手段或措施。南水北调系统资金监管取得了实质性成效，各单位的账面资金控制在适度范围之内，资金使用效率高；没有出现内部制度性缺陷而引发的资金运行风险，有效防止资金运行潜在的风险；资金使用和管理的违法违规行为得到及时纠正和处理，有效遏制了违法、违规行为的苗头。在南水北调系统资金监管的过程中积累了比较丰富的经验，主要包括以下5个方面。
（一）建立资金监管体系
在南水北调工程开工建设时，南水北调系统各单位就着手建立了资金监管体系，通过不断完善，最终建立了由内部会计监督、各单位内部审计、南水北调系统内部审计、国家机关审计、稽查和监督检查等构成的监管体系。各类监管措施充分发挥各自优势和特点，并且相互协调、配合，共同发挥监管效率，监管体系得到有效运转。所以，建立有效而健全的资金监管体系，是实现资金监管的前置条件或基础。
（二）确保资金监管有效实施
通过建立相互制衡且相互监督的方式和监管缺失责任追究的制度，后一种监管方式对前一种监管实施监督，后一次监管行为对前一次实施监督，从而使每项资金监管行为或每一次资金监管行为必须实施到位，有效防止监管行为不作为或走过场现象，确保各项资金监管手段或措施都充分发挥作用。所以，确保监管手段和措施得到有效实施，才能保障监管取得实效。
（三）资金监管要有始有终
资金监管不仅仅是发现并揭示存在的所有问题，还要客观公正地分析产生问题的原因，并研究提出纠正或整改已发生问题的具体措施或方法。更为重要是通过监管发现并揭示问题是否得到纠正或整改，要对纠正或整改行为进行监管，确保已揭示的问题全部得到纠正或整改到位。如果只发现问题而不研究解决问题的措施或解决问题的措施未得到落实，问题仍然存在。不着力抓好纠正或整改问题的结果，资金监管的效果得不到保障，必然会削弱资金监管的权威性。所以，资金监管活动必须有始有终，才能保障资金监管有生命力。
（四）资金监管要持续实施
三天打鱼两天晒网，是无法保障资金监管成效的，只有持续、不间断地开展监管或审计，并且做到无缝衔接和不放过任何时间发生的问题，才能保持资金监管的压力，监管成效就有保障。所以，保持资金监管的持续实施，才能巩固资金监管的成效。
（五）增强法纪的严肃性
严格坚持以法律法规、规章制度作为判定资金使用和管理行为的唯一标准。南水北调系统资金监管始终坚持依法办事，极力防止以人情、关系或主观意志为标准判别资金使用或管理行为，资金监管就不可能取得实效。所以，增强法纪的严肃性，才能保障资金监管的力度。
四、南水北调系统内部审计经验
通过南水北调系统内部审计，促进了南水北调系统的制度建设和完善，规范了南水北调工程资金使用和管理行为，消除了南水北调工程资金运行安全隐患，提升了南水北调系统管理人员素质和业务水平。在开展南水北调系统内部审计过程中，不断总结经验和教训，并在实践过程中不断完善，主要经验包括以下6个方面。
（一）建设高素质系统内部审计队伍
鉴于国务院南水北调办成立时，从严控制行政编制，没有单独批准审计部门，而是要求通过市场购买服务方式开展南水北调工程资金审计。开展对南水北调系统各单位审计，必须要有相应的人员资源和审计队伍。据此，按照公开、公正、公平原则，通过招投标方式选择素质高、审计能力强、社会信誉好的社会中介机构，组建了南水北调工程内部审计中介机构备选库，从而为组织开展南水北调系统内部审计提供了组织和人力资源保障。所以，建设高素质的内部审计队伍，是组织开展南水北调系统内部审计工作的前提。
（二）明确具体的审计任务和要求
在利用社会中介机构开展内部审计的前提下，只能签订合同方式明确审计任务和要求。南水北调系统内部审计，是通过与社会中介机构签订审计业务约定书的方式，明确双方权力、义务和责任。实践证明，审计业务约定书中的审计任务越具体、审计要求越清晰、审计责任越明确，越有利于完成约定的审计任务。所以，明确且具体的审计任务和要求，是确保系统内部审计工作顺利开展的基础。
（三）持续而全面实施审计
针对南水北调工程建设期长、资金运行环节多等特点，采取一次性内部审计或不定期开展内部审计，或者仅对某些重要环节或领域实施重点审计，也能取得效果。不持续开展全面的审计，就不可能消除所有资金安全隐患，很难实现确保资金安全的目标。据此，南水北调系统各单位每年实际使用和管理的资金实施内部审计，并且对资金运行的各个环节和各领域全面实施审计，在时间上保持不间断且连续实施审计，对使用和管理的每笔资金实施审计，才能消除资金安全隐患。所以，持续而全面实施审计，是保持资金安全的重要举措。
（四）控制审计报告质量
审计报告是反映社会中介机构审计成果的书面文件，也是考评审计质量的载体。建立审计报告质量控制制度或措施，才能保证社会中介机构提供的审计报告符合委托审计约定书的要求，保障审计揭示问题的准确性和整改措施的可行性。应该组织力量，依据委托审计约定书和相关的法律法规、规章制度、质量标准等，对审计报告进行验收。凡不符合质量标准，一律退回修改完善，甚至回到现场重新核定。所以，控制审计报告质量是确保审计揭示问题准确的重要措施。
（五）建立审计责任追究制度
通过与社会中介机构签订的审计委托业务约定书，明确社会中介机构承担遗漏或隐瞒存在问题的法律责任，凡经认定社会中介机构存在遗漏或隐瞒存在问题过错的，不但要承担相应的法律责任，还要及时清退并公开曝光，从而能有效防止社会中介机构遗漏甚至隐瞒存在的问题，提升审计质量及其效果。所以，建立审计责任追究制度，是防止遗漏甚至隐瞒存在问题的机制。
（六）建立整改和复核制度
南水北调系统内部审计最主要目的是消除资金安全隐患，实现确保资金安全的目标。为此，要将消除资金安全隐患贯穿于南水北调系统内部审计全过程，建立审计期间边审边改、审计揭示问题整改复核等制度。将纠正和整改审计揭示问题作为重要的环节，并在此环节下足工夫，南水北调系统各单位对审计发现的问题，要及时纠正或整改到位，力争在审计期间将所有发现问题都纠正或整改到位。审计期间未纠正或整改到位的问题，也必须在规定的时间之内纠正或整改到位，防止已纠正或整改问题再次反弹。通过审计纠正或整改情况的复核，督促相关单位进行整改并追究其责任，从而确保审计揭示的所有问题全部整改到位，达到消除资金安全隐患的目的。所以，建立审计揭示问题整改和复核制度，是消除资金安全隐患的重要手段。
五、会计核算经验
会计核算是经济财务业务中最基础性的工作，既具体又复杂，特别是南水北调工程及其资金的特殊性，从而进一步加大会计核算难度，要确保会计核算工作有效开展不是一件易事。在十多年的南水北调工程建设过程中，在会计核算方面积累了比较丰富的经验，主要包括以下4个方面。
（一）建立会计核算规范
因南水北调系统各单位既有新设立的，也有新确定承担南水北调工程建设任务的，对南水北调工程资金会计核算来讲，全部都是新的机构。据此，南水北调系统各单位首先建立并逐步完善会计核算制度，依据国家统一的会计核算制度，结合资金管理的特点及财务业务的实际，研究制定了规范会计核算行为的具体规定，为开展会计核算业务提供了制度依据，保障会计核算行为有据可依、有规可循，维护了会计核算的秩序。所以，建立符合南水北调工程资金管理实际的会计核算制度是保障会计核算规范的前提。
（二）创新会计核算制度
在征地移民资金会计核算方面，只有原则性规定和要求，财政部从来没有制定统一的征地移民资金会计核算制度，不同工程项目有不同的会计核算方法，且有繁有简，无法满足南水北调工程征地移民资金会计核算的需要。根据南水北调工程征地移民管理体制，在分析南水北调工程特殊性的基础上，国务院南水北调办创新制定了《南水北调工程征地移民资金会计核算办法》，由财政部审定并发布实施。该办法满足了南水北调征地移民资金会计核算的需要，规范了征地移民资金会计核算的秩序。
现行国家统一的工程财务决算制度，只适用统一批复初步设计报告的单一工程，无法满足由众多设计单元工程构成一个整体的南水北调工程。据此，根据国家统一的工程财务决算规定，结合南水北调工程的实际，国务院南水北调办创新制定了《南水北调工程竣工完工财务决算编制规定》。该规定既遵循了国家统一制度的原则，又有效解决了南水北调工程财务决算中的实际问题，统一了编制财务决算的口径，规范了财务决算行为，推进了南水北调工程财务决算编制。
从南水北调工程会计核算的情况来看，若不适时创新会计核算制度，必然造成会计核算秩序的混乱。所以，创新会计核算制度是满足南水北调工程资金会计核算的客观需要。
（三）建立符合实际的会计核算科目体系
依据会计核算制度的要求，南水北调系统各单位结合其所管辖业务的实际，在统一的会计核算科目之下设置了明细科目，形成了符合南水北调工程会计核算需要的科目体系，为开展南水北调工程会计核算奠定了基础，也规范了会计核算行为。南水北调工程会计科目体系，既落实了会计核算统一规范的要求，又满足了核算南水北调工程所有经济活动的需要，还保证了与工程概算项目的有机衔接，从而保证会计核算的统一性、真实性、合理性。所以，建立符合南水北调工程的会计核算科目体系，是会计核算的基础。
（四）强化财会人员的专业培训
南水北调系统的财会人员来源各个方面，业务素质参差不齐，加之南水北调工程建设管理具有与其他行业不同的特点，若不对财会人员进行业务培训，很难在短时期适应南水北调工程资金的会计核算，更难保障会计核算的质量。据此，在南水北调工程开工建设初期，国务院南水北调办多次组织开展南水北调系统财会人员的专项业务培训，各南水北调项目法人和省级征地移民机构也组织开展了财会人员专题培训。通过财会业务专项培训，提高了南水北调系统全体财务人员的业务水平和素质，从而保障了南水北调工程会计核算业务的开展。所以，强化财会人员的专业培训是开展提升会计核算质量的保障。