第三节 资金管理的基本思路

南水北调主体工程总投资3000多亿元，管理好如此巨大的南水北调工程资金不是一件容易的事，特别是南水北调工程资金运行又有其特殊性、管理复杂，为此，探索建立清晰的资金管理的思路是十分必要的。根据工程资金管理的相关法律法规和规章制度，遵循工程资金管理的普遍规律，在充分考虑南水北调工程资金运行特点的基础上，国务院南水北调办研究并确定了对南水北调工程资金运行过程实行全程管理的基本思路，明确了工程资金管理的主要目标、基本原则和基本要求。南水北调工程资金管理的基本思路，既是指导南水北调系统各单位研究制定资金使用和管理制度的指针，也是指导南水北调系统各单位组织开展资金管理的原则和要求，还是使用和管理资金活动必须遵循的制度规范。

一、资金运行的特点

鉴于南水北调工程及其建设管理的特殊性，南水北调工程资金运行有以下显著的特点。

（一）使用和管理资金的主体多

在南水北调工程资金管理方面，国务院南水北调办主要负责筹集南水北调工程的资本金并投入（拨付）工程建设、对南水北调系统各单位资金使用和管理情况实施监管等。此外，根据南水北调工程建设实行项目法人负责制和多种建设管理模式，以及南水北调工程征地移民管理体制的要求，南水北调工程资金使用和管理的主体还包括以下几方面。

1.承担南水北调工程建设任务的项目法人

项目法人有南水北调中线干线工程建设管理局、南水北调中线水源有限责任公司、南水北调东线江苏水源有限责任公司、南水北调东线山东干线有限责任公司、湖北省南水北调管理局、安徽省南水北调东线一期洪泽湖抬高蓄水位影响处理工程建设管理办公室、淮河水利委员会治淮工程建设管理局等。

2.承担工程建设任务的建设管理单位

建设管理单位有实行委托制建设管理的北京市南水北调工程建设管理中心、天津市水利工程建设管理中心、河北省南水北调工程建设管理局、河北省南水北调工程建设管理中心、河南省南水北调中线工程建设管理局等建设管理单位，项目法人通过招标选择的代建制的建设管理单位和直接管理方式的建设管理单位。

3.承担现场建设管理任务的机构

鉴于南水北调工程现场建设点多且分散，南水北调工程项目法人或建设管理单位依据建设管理的需要设立了众多的工程建设现场管理机构。

4.承担南水北调工程征地移民任务的机构

征地移民机构包括省（直辖市）、市（区）、县（市、区）等三级征地移民机构。省级征地移民机构有北京市南水北调办、天津市南水北调办、河北省南水北调办、河南省移民办、湖北省移民局、湖北省南水北调办、江苏省南水北调办、山东省南水北调建设管理局等。南水北调工程沿线的市（区）、县（市、区）人民政府也设立了征地拆迁机构。承担丹江口水库移民任务的市（区）、县（市、区）人民政府均设立了移民机构。据统计，县级以上征地移民机构共600个。

5.承担南水北调工程征地移民任务的基层组织

征地移民基层组织既有南水北调工程沿线承担征地移民资金使用和管理的乡（镇）人民政府、行政村，又有承担丹江口库区移民任务的乡（镇）人民政府和行政村。据统计，涉及南水北调工程征地移民的乡镇和行政村，共有3000多个。

（二）资金来源多元化

南水北调工程资金的来源渠道多，既有政府筹集的资金，又有金融市场筹集资金，具体包括中央预算内基本建设投资、重大水利工程建设基金、南水北调工程基金、过渡性资金和银行贷款等。不同来源的资金有以下特征。

1.资金的性质不同

中央预算内基本建设投资、重大水利工程建设基金、南水北调工程基金、过渡性资金，属于南水北调工程的项目资本金，其中南水北调工程基金属于地方政府资本金，其他属于中央政府资本金。项目资本金应先到位，才能保障从金融市场筹集的资金到位。银行贷款属于工程建设资金的组成部分，但不属于南水北调工程资本金。

2.资金来源可靠性和稳定性存在差异

中央预算内基本建设投资、重大水利工程建设基金由中央政府筹集或安排资金，资金来源比较可靠且稳定；南水北调工程基金由地方政府筹集资金，存在征收不及时、未按征收基金计划足额缴纳等问题，普遍滞后于南水北调工程进度，资金来源的可靠性和稳定性相对低一些，甚至因个别地方迟迟未能足额缴纳基金，直接影响工程建设所需资金；过渡性资金的供应受金融市场变化的影响，本身存在波动性，但国务院南水北调办提前谋划了过渡性资金筹集的措施，从而大大提高了过渡性资金来源的可靠性和稳定性，并且增添了资金使用的灵活性；银行贷款受金融市场变化影响，虽然有贷款合同保障其资金来源的可靠性，但稳定性不够。

3.资金供应方式存在差异

中央预算内基本建设投资、重大水利工程建设基金、南水北调工程基金等纳入财政预算管理，列入国务院南水北调办部门预算，其资金拨付实行集中支付制度，按规定程序通过中央国库直接拨付给南水北调工程项目法人；过渡性资金的供应方式，按规定程序批准后，由国务院南水北调办从金融机构提取并直接通过金融机构将资金拨付给南水北调工程项目法人；银行贷款的供应，经批准后，由南水北调工程项目法人直接从银行提取。

4.资金成本存在差距

中央预算内基本建设投资、重大水利工程建设基金和南水北调工程资金等项目资本金，对南水北调工程来讲是无资金成本的资金；过渡性资金由国务院南水北调办通过金融市场筹集的资金，通过重大水利工程建设基金偿还本息，虽然过渡性资金利息不由南水北调工程直接承担，但直接影响南水北调工程投资总规模，为有效控制投资规模，降低筹集资金的成本，国务院南水北调办分别从多家金融机构筹集过渡性资金，不同金融机构给予的优惠利率有高有低；银行贷款是由南水北调工程项目法人向银行筹集的资金，通过南水北调工程供水的水费收入偿还银行贷款本息，但在工程建设期的银行贷款利息则直接计入工程建设成本，银行贷款的利率高于过渡性资金的利率，也是资金使用成本最高的。

鉴于不同来源的资金存在上述差异，要保障资金供应与工程建设实际需要相一致，就必须对不同来源的资金进行科学合理的配置，这就必然增加资金管理的难度和工作量。

（三）资金运行环节多

总的来讲，南水北调工程资金运行要经历筹集、拨付、使用和管理等3个环节，但每个环节又有众多的具体环节。

1.资金筹集环节

资金筹集环节包括通过部门预算安排财政资金、从金融机构筹集过渡性资金和从银行筹集银行贷款，资金筹集均要履行相关的审查、审核、审批等各环节。

2.资金拨付环节

资金拨付环节包括：通过国库集中支付方式，将财政资金直接拨付给南水北调工程项目法人；过渡性资金由国务院南水北调办向金融机构提取，并通过金融机构直接将提取的资金拨付给南水北调工程项目法人。同时，每一次或每一笔资金拨付，都必须履行提请拨款申请、审查并报送审批、审核并拨付等众多环节。

3.工程建设资金使用环节

工程建设资金使用环节包括工程建设管理过程中的招投标、合同签订、价款结算、价款支出、财务核算等各个环节。每个环节都涉及资金使用和管理，并且每个环节之间还相互关联。一般来讲，前一个环节是后一个环节的前提或基础，任何一环节出了问题必然影响到下一个环节。

4.征地移民资金使用和管理环节

征地移民资金使用和管理环节包括省级征地移民机构将资金拨付给市、县级征地移民机构或逐级拨付，县级征地移民机构、乡（镇）、行政村对征地移民资金实施支付或兑付。同时，每一次或每笔征地移民资金支付或兑付，同样需要经过审核、审批等环节。

（四）资金使用流量不均衡且规律性不强

南水北调工程采取分期分批开工建设的方式，随着东、中线工程总体可行性研究报告批复后，在建工程迅猛增多，特别是工程建设目标事先确定且不变的情况下，采取倒排工期的方式，使工程建设高峰期相对短。

在南水北调工程开工初期，因开工项目相对少，资金需求量相对较少；在工程建设高峰期，在建工程多且每项工程建设强度大，资金需求量大；在工程建成通水后，仍有不少的扫尾工程建设任务，加之以前留下来的变更索赔事项协调处理困难，总体资金需求量较少，但时少时多。

在15年的工程建设过程中，资金需求或供应基本没有规律性，建设高峰期的资金供应量与建设低峰期的资金供应量之间差距大，在用款最高峰期达到日均用款3亿元以上，而用款低峰期的月均资金供应仅有几百万元，甚至更少。

南水北调工程资金的上述特点，必然增加资金管理的难度。为了实现资金管理的目标，必须针对上述特点，研究并确定资金管理思路、原则和要求，提升资金管理的水平。

二、资金管理的目标

南水北调工程资金管理，既要紧紧围绕实现南水北调工程建设的目标，在国务院确定的建成通水时间内完成具备通水条件的工程建设任务，服从并服务于南水北调工程建设目标的需要；又要遵循工程资金运行的普遍规律，维护工程资金有效运行的秩序，提高工程资金的使用效率，控制工程投资规模，降低工程建设成本；还要遵守并执行工程资金使用和管理的相关法律法规、规章制度，保障工程资金使用和管理的合规性、合法性。具体来讲，南水北调工程资金管理的主要目标包括以下5个方面。

（一）满足工程建设的资金需求

满足工程建设的资金需求是工程建设的先决条件，是工程建设持续展开的基础，也是确保工程建设目标如期实现的客观需要。满足工程建设的资金需求，必须确保工程建设过程始终有钱可花，还要确保工程建设一线有钱可花。

1.资金供应是工程开工建设的先决条件之一

在工程建设开工前，必须保证首批工程资金到位，只有工程资金到位后才能宣布工程开工建设，工程资金到位是工程开工建设的不可或缺的先决条件。工程施工单位只有得到合同约定的预付款后，才会进入工程现场实施建设，在未获得合同约定的预付款前，施工单位原则上不会进入工程现场，也就无法宣布开工建设。如果工程资金未到位前就宣布开工建设，那么只能挪用其他资金或由施工单位先行垫付资金，这样就违反相关法律法规和规章制度的规定，甚至可能定性为非法开工建设。

2.资金供应是保障工程建设持续不断开展的基础

工程建设过程是人力、物力消耗的过程，人力、物力消耗必须得到及时补偿，才能保障工程建设持续开展。所以，在市场经济体制下，工程建设过程实质上是资金消耗过程，只有不断地供应资金，才能保障工程建设持续进行。如果资金供应不及时，建筑用材料和施工机械设备耗用材料、燃料等得不到保障，工程建设只能停工，或边干边停。虽然我国的建设市场存在由施工单位垫付资金进行建设的现象，但南水北调工程是国家特大型项目，不管从维护国家形象的角度，还是确保工程建设质量的角度，都应该足额、及时保障资金供应，有效避免出现由施工单位垫付资金的问题。

3.资金供应是确保如期实现工程建设目标的客观需要

国务院确定南水北调工程建成通水目标后，工程建设时间紧、任务重，为如期实现工程建成通水目标，采取倒排工程建设工期的方式，一旦工程建设现场出现资金断裂，必然发生停工或等钱购买建筑材料的现象，实现工程建设目标就没有保障，或者无法如期实现建设通水目标。所以，必须充分保障工程资金供应，资金供应要与工程建设进度保持一致和协调，防止发生工程建设一线出现缺钱少粮的问题。要实现工程建成通水目标，既要提供充足的资金，又要保障资金供应的及时性。

（二）有效控制投资规模

控制投资是工程建设管理的重要任务，也是工程建设管理的重要目标。约束南水北调工程投资支出，将投资规模控制在国务院批准的总投资规模之内，是南水北调工程投资控制的目标。

当前，我国工程建设领域普遍存在超投资规模问题，大型工程建设超投资规模现象尤其突出。既有工程概算定额偏低、建设期间建筑材料价格上涨等客观原因。也有投资控制不严等管理方面的原因。在工程建设过程中基本上采取调整概算的方式来处理，而调整概算的时间漫长、效率低下，不仅影响工程建设进程，甚至还影响工程建设质量。南水北调工程能否走出这一困境?鉴于南水北调工程是在社会主义市场经济体制已基本建立的大环境下兴建的特大型工程，承担着积极探索控制投资规模新路的使命。因此，在南水北调工程开工建设伊始，国务院南水北调办就把控制投资规模列为重点监管任务，将南水北调工程投资规模控制在国务院批准的总投资范围之内作为投资控制目标。

（三）提高工程资金使用效率

任何工程建设都必须注重资金使用效率，控制和削减工程资金费用支出，节约工程投资，避免或尽可能减少资金浪费和投资损失，这是工程建设管理者的职责所在。在工程建设领域，不同程度存在资金使用效率不高的现象，大型工程项目尤为突出。南水北调工程建设战线长、建设管理主体多，更容易产生资金滞留、资金运行效率低下等问题，甚至容易引发资金浪费、投资损失，加之还要从金融市场筹集部分信贷资金，为避免工程建设现场资金短缺，提早或过多提取信贷资金，也容易产生资金成本增加的问题。不管是从工程建设者职责角度，还是为工程良性运行的角度，都应该提高资金使用效率，降低工程建设成本。为此，必须将提高工程资金使用效率作为资金管理的主要目标之一。

（四）保障工程资金有序运行

工程资金运行秩序直接影响工程建设进度，也影响资金使用效率和资金安全。所谓工程资金有序运行，就是指工程资金运行秩序既符合工程建设和工程资金运行的规律，又要符合工程资金使用和管理制度的规范。工程资金运行与工程建设的资金需求方向和资金需求量不一致的，必然造成资金短缺，就违背工程建设的规律，就谈不上资金运行是有序的。工程资金在资金使用和管理制度的范围之外运行的，就是违反制度规定，也同样谈不上资金运行是有序的。只有保障工程资金运行与工程建设的资金需求方向和资金需求量相一致，才能保证工程建设进度，才能如期实现工程建设目标。同时，只有工程资金在资金使用和管理制度规定的范围之内运行，才能保障资金使用和管理行为合法合规，才能保障资金的安全。为此，把保障工程资金有序运行作为资金管理的重要目标之一。

（五）确保工程资金安全

工程资金安全问题十分敏感，影响面大、影响程度深，甚至会产生极大的负面效果。一旦工程资金安全方面出了问题，不但会造成直接的经济损失，加大工程建设成本，而且会损害南水北调系统干部队伍，甚至对南水北调工程顺利建设也会产生一定程度的影响，最终直接损害南水北调工程在全社会的形象。所以，从促进南水北调工程顺利建设、维护南水北调工程形象、保护南水北调系统干部队伍的角度，必须保障工程资金安全。据此，将确保工程资金安全列为资金管理的重要目标之一。

三、资金管理的基本原则

南水北调工程资金管理的基本原则，是南水北调系统在工程资金管理中应遵循的基本准则，是指导工程资金使用和管理制度建设、行为规范的普遍要求。结合南水北调工程资金的特点，为实现工程资金管理的目标，国务院南水北调办研究制定了工程资金管理应遵循的4条基本原则。

（一）统筹安排、分级管理

针对南水北调工程资金使用和管理主体多，南水北调系统主要的资金使用和管理主体之间又没有直接隶属关系的现状，实行统一集中管理方式是不可行的，但南水北调系统各单位又都围绕南水北调工程建设这一中心，所以，既要统筹管理，又要分清各自责任。

1.统筹安排

从南水北调工程投资总规模来看，财政性资金所占比例超过70%，不管是纳入预算安排的财政资金，还是未纳入预算安排的过渡性资金，均由国务院南水北调办集中筹集、拨付。按照国务院确定的职责，国务院南水北调办要统一筹划工程建设管理过程中经济财务工作，负责指挥、协调、监督南水北调系统工程资金使用和管理。根据其职责，在南水北调工程建设管理过程中，统一调度资金、科学配置资金结构、合理安排资金量，确保资金与工程建设进度相衔接，从宏观角度保障资金管理各项目标的实现。

2.分级管理

南水北调工程建设管理实行南水北调工程项目法人负责制，并在项目法人负责制的前提下实行多种建设管理模式。南水北调工程征地移民实行“国务院南水北调工程建设委员会领导、省级人民政府负责、县为基础、项目法人参与”的管理体制。南水北调工程资金管理是工程建设管理的重要组成部分，所以，依据工程建设和征地移民管理体制，南水北调工程资金应实行分级管理，保证工程资金管理与工程建设和征地移民管理相衔接、相协调，明确南水北调工程项目法人、建设管理单位、征地移民机构等各单位资金使用和管理的责任，各单位应分别负责其业务范围内的资金使用和管理职责，承担资金使用和管理的主体责任。

（二）制度健全、程序规范

财经制度是开展经济财务业务的依据和标准，程序是制度执行的过程，也是确保制度执行到位不可或缺的手续。

1.制度健全

制度健全有两个方面的要求：一方面是制度是否已经涵盖了资金使用和管理的各个领域、各个环节，不应有遗漏、缺失，不应留死角；另一方面是每项制度本身是否完整、严密和规范，不能有漏洞，不能有缺陷。总之，制度“笼子”必须要织密、扎紧。虽然工程资金使用和管理方面的法律法规、规章制度，总的来讲是比较完备的，但是，南水北调工程资金运行的特点明显，南水北调系统各单位还应根据相关法律法规和规章制度研究制定实际所需要的资金管理制度，健全南水北调工程资金使用和管理各环节的管理制度，形成完整的制度体系。同时，随着新情况的变化和新问题的产生，南水北调系统各单位还应不断修改和完善已有的制度，确保制度更符合实际，解决或规范工程资金使用和管理中的实际问题或具体行为。

2.程序规范

程序既是制度本身不可或缺的重要内容，也是确保制度执行到位的手段或措施，是依法管理的必然要求。好的制度程序既要明确、具体、清晰，又要顺畅、简洁、便利。南水北调系统各单位制定的每一项资金使用和管理制度，都应该明确规范资金使用和管理的程序，程序要符合相关法律法规和规章制度的要求，要着力确保南水北调工程资金使用和管理的程序明确且流程顺畅、程序具体且流程简洁、程序清晰且手续便利，但要防止随意简化或遗漏核心或关键的程序环节。制定的制度应在实施前公布，告之执行制度的单位，提高其透明度，为制度执行到位创造条件和环境，这也是程序规范的重要内容。

（三）专款专用、讲求效益

南水北调系统各单位有的专门从事南水北调工程建设任务，有的除承担南水北调工程建设任务外还承担其他职能或事项。为防止南水北调工程资金转移，建立专款专用制度是十分必要的，这有利于提高资金使用效益。

1.专款专用

南水北调工程资金只能用于南水北调工程建设，不得用于与工程建设没有直接关联的任何方面，更不得挪作他用，确保资金在南水北调工程建设管理过程中闭合运行。南水北调系统各单位只能在一家商业银行设立南水北调工程资金专户，在银行专户开展资金往来业务，在银行专户进行核算。严禁各单位多头开户，一经发现必须及时纠正，清户注销，确保专款专用。

2.讲求效益

任何经济活动都要讲求效益，南水北调工程也不例外。在南水北调工程资金使用和管理中必须讲求经济效益，要保障工程资金运行顺畅，提高资金使用效率，降低工程资金使用成本和费用。既要避免工程资金滞留和积压，又要防止工程资金浪费和损失，提高工程资金使用效益。讲求效益是以专款专用制度为前提，不是任何有效益的行为都可以开展的。所以，严禁以提高资金效益为名，将工程资金投入南水北调工程以外的任何领域或行业。

（四）职责清晰、各负其责

根据管理学的基本要求，有权应有责，职权应与责任对称，所以，只有职责清晰，才能保证责任落地。根据国务院南水北调工程建设委员会确定的南水北调工程管理体制和征地移民管理体制，明确划分南水北调系统各单位在工程资金使用和管理的职责，各单位都应履行其职能并承担相应的责任。

1.国务院南水北调办的主要职责

其职责主要包括研究制定南水北调工程资金使用和管理的规章制度、通过中央部门预算筹集南水北调工程资本金、依据投资计划和部门预算按工程建设进度的需要统筹拨付资金、指导协调并解决工程建设中资金使用和管理方面的问题、监督检查南水北调系统各单位的资金使用和管理行为等。

2.南水北调工程项目法人的主要职责

其职责主要包括研究制定内部资金使用和管理制度、筹集应由其承担筹集的部分工程建设资金、按设计单元工程控制投资、按照征地移民投资协议和工程建设管理合同拨付或支付资金、研究解决工程建设一线的资金供应和使用中的实际问题、指导并监督南水北调工程建设管理单位的工程建设资金使用和管理、核算工程建设资金使用和管理活动或行为等。

3.省级征地移民机构主要职责

其主要职责包括研究制定本辖区征地移民资金使用和管理的制度、拨付和控制本辖区内的征地移民资金、研究解决本辖区内征地移民使用和管理中的实际问题、指导和监督本辖区各级征地移民机构的征地移民资金支付和兑付、监督检查本辖区各级征地移民机构的资金使用和管理行为等。

4.南水北调工程项目建设管理单位的主要职责

其主要职责使用和管理工程建设资金、依合同约定支付工程价款、依合同约定监管资金流向、核算工程建设资金使用和管理活动等。

5.省级以下地方征地移民机构的主要职责

其主要职责包括使用和管理征地移民资金、依合同或协议约定支付或兑付征地移民资金、核算征地移民资金使用和管理活动等。

南水北调工程项目法人、建设管理单位和征地移民机构是南水北调工程资金使用和管理的直接责任主体，各自承担本单位管辖范围内的工程资金使用和管理的责任，应采取有效的管理措施，实现南水北调工程资金使用和管理的目标。

四、资金管理基本要求

南水北调工程资金使用和管理的基本要求，是约束工程资金使用和管理行为的总体规范，是指导南水北调系统开展工程资金使用和管理制度建设、行为规范的总体要求，也是确保实现工程资金使用和管理目标的举措。结合南水北调工程资金的特点，为确保工程资金使用和管理目标的实现，确定了6个方面工程资金使用和管理的基本要求。

（一）依法筹集和管理资金

南水北调工程资金的筹集、使用和管理都必须依法开展，此处的法不仅仅指国家法律，还包括行政法规、地方性法规、规章制度和依法签订的合同等。依法筹集、使用和管理资金，既包括制定法规、规章制度和依法签订合同，又包括执行已经颁布实施的法律法规、规章制度和依法签订的合同；既要依据法定的程序和规范制定相关的规章制度，又要严格执行已颁布实施法律法规、规章制度规定的程序和规范。只有依法筹集、使用和管理资金，才能确保资金筹集、使用和管理的合法性，从而保障资金筹集、使用和管理的规范性、稳定性、可靠性。

1.依法筹集工程资金

南水北调工程资金是通过中央预算内基本建设投资、南水北调工程基金、重大水利工程建设基金、金融市场筹资等多渠道筹集的。为筹集工程资金，分别制定了工程资金筹集的法规和规章或依法签订筹集资金合同，并严格按照法规、规章和依法签订的合同筹集工程资金。①中央预算内基本建设投资是严格依据预算法及相关规章制定的规定，通过年度投资计划和部门预算筹集的；②南水北调工程基金筹集，国务院专门制定了南水北调工程基金征收和使用管理办法，南水北调工程受水区的省级人民政府也制定了专门的基金征收和使用规章，南水北调工程基金征收和使用的行为应严格执行法规和规章的规范；③重大水利工程建设基金筹集，经国务院同意，由国务院相关部门制定并印发了重大水利工程建设基金征收和使用的管理规章，重大水利工程建设基金征收和使用的行为应严格执行该基金管理规章的规范；④通过金融市场筹集的过渡性资金，是经国务院同意并由财政部明确授权国务院南水北调办负责筹集，在与金融机构谈判的基础上，依据《合同法》与金融机构签订的借款合同，并按照合同约定筹集工程建设所需资金；⑤南水北调工程项目法人筹集的部分工程建设资金，也同样是在与银行谈判的基础上，依据《合同法》与银行签订的贷款合同，并按照合同约定筹集所需资金。

2.依法管理工程资金

针对上述南水北调工程资金的特点，依据相关的法律法规和规章制度，南水北调系统各单位结合南水北调工程建设管理的实际，制定了一系列工程资金使用和管理方面的内部规章制度。南水北调系统各单位使用和管理工程资金，既要严格执行相关法律法规和规章制度的规定，也要严格执行自己制定的内部规章制度，还要执行与其他参加南水北调工程建设单位签订的合同或协议，严格履行工程资金使用和管理的审批程序、规范和要求，保障工程资金使用和管理行为符合法律法规、规章制度和内部规章制度。

（二）按概算控制投资

控制投资规模是工程建设管理的重要组成部分，也是工程建设管理者的重要责任和义务。国务院批准了南水北调东、中线一期工程的总体可行性研究报告和投资总规模，但南水北调工程没有统一的初步设计报告和工程概算，而是按设计单元工程分别审批初步设计报告和工程概算。大部分设计单元工程还在工程概算批准后编制并审批了设计单元工程项目管理预算，设计单元工程的项目管理预算不得超过其工程概算。在具体实施过程中，南水北调工程项目法人有的执行工程概算，有的则执行项目管理预算，两者总额是一致的，但其内部结构不同。由于南水北调工程投资是以设计单元工程概算或项目管理预算为基础，所以设计单元工程概算或项目管理预算就成为南水北调工程控制投资的基础。

南水北调工程投资实行“静态控制、动态管理”的机制，南水北调工程项目法人是控制工程投资的责任主体，原则上应在批准的工程概算投资之内，完成初步设计报告中确定的所有建设内容，也就是要将设计单元工程的静态投资控制在工程概算之内，原则上不得突破。设计单元工程概算是南水北调工程项目法人控制投资的依据。

虽然将每个设计单元工程的投资都控制在其本身工程概算之内是最好的，但不强制要求南水北调工程项目法人将每个设计单元工程的投资都控制在各自设计单元工程概算范围之内，而是要求南水北调工程项目法人将其管辖的所有设计单元工程投资都控制在各设计单元工程概算总额范围之内，也就是允许南水北调工程项目法人在其管辖范围内设计单元工程之间适当调剂投资。

此外，控制南水北调工程投资总规模由国务院南水北调办负责，除发生特殊情况外，南水北调工程建设实际发生的总投资不得超过国务院批准的南水北调工程总投资规模。

（三）执行计划和预算

工程投资计划是经全国人民代表审议通过并按法律规定的程序审批的年度投资规模，也是工程建设年度任务。基本建设支出预算是经全国人民代表大会审议通过并按法律规定的程序审批的年度财政资金使用量，年度投资计划中非财政资金不纳基本建设支出预算。

1.严格执行投资计划

投资计划既是投入工程建设资金的法律依据，也是应该完成的工程建设任务。南水北调工程的投资计划是按照倒排工期编制的，虽然投资计划可以延续到下一年度继续执行，但从南水北调工程建设目标来看，若每年的工程建设任务没有完成，则无法如期实现工程建设目标，所以必须严格执行投资计划，完成或超额完成年度建设任务。从维护全国人民代表大会审议通过的投资计划草案严肃性的角度，应增强依法开展工程建设的意识，严格执行经批准的年度投资计划。

2.严格执行基本建设预算

从如期实现南水北调工程建设目标和维护全国人民代表大会审议通过的预算草案严肃性的角度，同样应严格执行基本建设支出预算，每年都应完成支出预算。基本建设支出预算不可以跨年度执行或使用，当年未执行完毕的可以按规定程序调整到下一年度使用，但从提高财政资金使用效率的角度，基本建设支出预算未执行完毕就是没有发挥财政资金的效益，甚至会造成财政资金沉淀或积压，财政资金对经济社会发展中的作用得不到有效发挥，所以应着手将当年的基本建设支出预算执行完毕，但同时也要防止突击花钱、浪费财政资金的现象和行为。

（四）依据合同结算价款

合同是工程建设管理行为的法律规范，在南水北调工程建设过程中签订的合同是支付价款不可或缺的依据。

1.支付价款的合同必须是合法的合同

除非招投标项目外，签订合同的依据是符合法定程序的中标文件，经合同双方谈判确定合同内容，但合同内容不能与中标文件相抵触，不得超越中标文件的范围；合同的要件必须完备，特别是不应缺少任何一件核心要件，凡缺少任何一个核心要件的都应补齐；合同的格式必须规范，原则上使用统一规范的合同范本，如采取非统一合同范本，合同内容也必须完整，表述必须严谨、清晰、准确，最大程度减少歧义；合同签订的程序必须合法、规范、完备，原则上由单位法定代表人签署，非法定代表人签署的必须有书面授权或委托书。任何与法律法规相抵触的合同，都不受法律保护，不具备法律效力。

2.支付价款应依据合同约定的价格计算

合同约定价格是合同中最核心的条款之一，是合同最关键要件，涉及合同双方的切身利益。支付价款应严格按合同约定的价格计算，不得擅自提高价格，也不得擅自降低价格。凡在合同中未约定的价格，应遵循合同约定的组价原则进行组价，不得随意组价，更不得违背合同约定的组价原则进行组价。切实防止应支付价款的计算错误和失误计算，确保应支付价款计算准确无误。

3.支付价款应依据合同约定的支付程序实施

履行支付程序是严格执行合同的重要方面，是支付价款不可缺少环节，是确保价款支付准确、合法的手续。支付价款应严格履行合同约定的审查、审核、审批程序。未履行合同约定支付程序的，一律不得支付价款；合同约定程序未履行完毕或有缺失的，同样不得支付价款。严禁任何违反合同约定支付价款的任何行为。

（五）依据会计制度核算工程成本

财务会计制度是会计核算行为的规范，是实现会计信息真实、完整、可比性的制度保障。南水北调系统各单位必须依据基本建设财务会计制度，核算工程建设管理的经济活动，及时核算建设成本。

1.按实际发生原则进行会计核算

为保障会计信息的真实性，会计核算的经济活动必须是实际已发生的经济活动。要如实记载并核算经济活动，未发生的经济活动均不得进行会计核算，未来将发生的经济活动也不得提前进行会计核算。同时，经济活动的费用支出也必须是真实发生的数据，不得擅自改变或修改原始票证，不得弄虚作假，依据假凭证进行会计核算。

2.将所有经济活动纳入会计核算范围

为确保工程建设成本的完整性，应将南水北调工程建设管理过程中的所有经济活动全部纳入会计核算的范围，凡是与南水北调工程有直接关系的经济活动都要进行会计处理，计入工程建设成本。凡是与南水北调工程建设管理无关的经济活动，都不应纳入工程建设成本核算。既要防止遗漏应计入工程成本的费用，又严禁将无关的费用列入工程建设成本。

3.按照确定的会计要素和会计科目规定的内容进行核算

为确保会计数据的可比性和分析会计数据的需要，要严格按照统一规定的会计要素和会计科目进行会计核算。正确分析判断工程建设管理的经济活动与会计要素和会计科目之间的关系，准确使用会计科目，保持会计核算口径的统一性、连续性。要切实防止使用会计科目的错误，更要严禁随意使用会计科目的行为。

（六）加强监督检查

监督检查是保障工程资金使用和管理行为规范的重要手段或措施，也是消除工程资金使用和管理过程中的安全隐患的手段或措施。只有强化监督检查，才能确保工程资金使用和管理有序、安全。

1.发现资金使用和管理中的不规范行为

受主观或客观因素的影响，特别是南水北调系统使用和管理资金的单位多，工程建设管理又复杂，新的情况和新的问题经常发生，资金使用和管理的制度众多，加之因管理人员素质参差不齐，对制度规定的理解发生偏差也不可避免。所以，任何单位基本上做不到所有的资金使用和管理行为都符合规范，或多或少存在这样那样的问题，只有通过监督检查才能及时发现存在的问题，查找出不规范的资金使用和管理行为，这是监督检查的首要功能。因此，依据相关法律法规、规章制度和各单位内部管理制度，对南水北调系统各单位的资金使用和管理行为开展经常性监督检查，及时发现并揭示在资金使用和管理中的问题。监督检查还应该全面而彻底，防止遗留或遗漏存在的问题，为及时纠正和整改存在的问题打下扎实的基础。

2.纠正资金使用和管理中的不规范行为

纠正不规范行为是监督检查的重要内容，是消除资金使用和管理中安全隐患的手段。南水北调系统各单位的内部监督检查和南水北调系统内部监督检查的主要目的就是要纠正不规范行为，通过监督检查发现的资金使用和管理中的不规范行为或问题，凡是能够纠正的，必须依据相关规定及时纠正，不得以任何理由或困难为由，推迟或拖着不纠正，更不得采取变相方式拒绝纠正。凡是事过境迁，已经无法纠正的资金使用和管理不规范行为，要查明原因、分清责任，采取针对性的整改措施，并要追究相关责任人及其负责人的责任。

3.查处资金使用和管理过程中的违法违纪行为

查处违法违纪行为是监督检查的重要手段或措施，能够取得有效威慑效果，也是依法、依纪办事的必然要求。对资金使用和管理中的违法违纪行为，要严格按照违反财经纪律的规定进行处理，追究相关责任人及负责人的责任，严肃财经纪律；对资金使用和管理中的严重违法违纪行为，凡构成犯罪的，应按相关规定移送司法机构处理。