一 中国基层医疗卫生事业发展概况

（一）基层医疗卫生相关内涵及特点

1．基层医疗卫生及相关概念

（1）基层医疗卫生服务

基层医疗卫生服务是指以满足居民基本医疗卫生服务需求为目的，以居民日常生活的乡村或社区为主要服务范围，以条件较好的基层医疗卫生服务机构为主体，融“预防、医疗、保健、康复、计生服务、健康教育和促进”为一体的有效、方便、廉价、综合、连续的医疗卫生服务。[1]

（2）基层医疗卫生机构

基层医疗卫生机构主要是指社区卫生服务中心（站）、乡镇卫生院、村卫生室。它承担着广大人民群众的疾病预防与控制、妇女儿童保健、健康知识教育以及各种地方病防治等基本公共卫生服务工作，并为广大城乡居民提供常见病、多发病诊疗等综合服务，在承担城乡居民公共卫生服务和医疗保健服务中发挥着重要作用。[2]

（3）基层医疗卫生服务体系

基层医疗卫生服务体系是提供公共卫生与基本医疗服务的载体，包含农村医疗卫生服务体系和城市医疗卫生服务体系。农村基层医疗卫生服务体系是指以乡镇卫生院为骨干、以村卫生室为基础的医疗卫生服务体系，而城市医疗卫生服务体系是指以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系。

（4）初级卫生保健策略

1978年举行的国际初级卫生保健会议上提出“初级卫生保健”（Primary Health Care，PHC）是实现“2000年人人享有卫生保健”的基本途径和关键。所以“2000年人人享有卫生保健”和“初级卫生保健”两者之间有内在关系，前者是全球卫生战略目标，后者是实现此战略目标的基本途径和基本策略。

《阿拉木图宣言》（Declaration of ALMA—ATA）对初级卫生保健作出的解释为：初级卫生保健是一种基本保健，它依靠切实可行、学术上可靠而又受社会欢迎的方法和技术；它通过个人和家庭的充分参与而达到普及，其费用是国家和社会依靠自力更生和自觉精神在各个发展阶段上有能力担负的；初级卫生保健是国家卫生系统的中心职能和主要焦点，是国家卫生系统和整个社会发展的组成部分；是个人、家庭和社区与国家卫生系统保持接触的第一环，它使卫生保健尽可能接近人民生活和工作场所，是卫生保健持续进程的起始一级。

（5）全科医生

全科医生（General Practitioner，GP）是全科医疗的主要执行者，他们所受的训练和全科医生经验使他们能从事内、外科等若干领域的服务，对于家庭的成员，不论其性别、年龄或所发生的躯体、心理及社会方面问题的类型，均能以其独特的态度和技能，提供连续性和综合性的医疗保健服务。必要时也适度地利用社区资源、专科会诊和转诊，为个人及其家庭提供协调性的医疗保健服务。全科医生接受全科医学的专门训练，运用全科医学独特的原则和方法，着重于解决社区中的常见健康问题。

在美国以及欧洲的多数国家，全科医生也会被称为“家庭医生”，他们是与病人首次接触的（First-contact）医生，他们以家庭、社区为场所，提供以门诊为主体的医疗保健服务，是病人及其家庭需要的所有医疗保健服务的协调者，是基层卫生服务的组织者和实施者，是高质量的初级卫生保健的最佳提供者，是终身学习者和奉献者，必要时还充当咨询者、教育者、辩护者、牧师、朋友和政治家的角色。

（6）社区卫生服务

社区卫生服务（community health services，CHS）是社区服务中一种最基本的、普遍的服务，是以全科医生为主要卫生人力的卫生组织或机构所从事的一种社区定向的卫生服务。这与医院定向的专科服务有所不同，它是社区建设和发展的重要组成部分，是在政府领导、社会参与、上级卫生机构指导下，以基层卫生机构为主体，以全科医师为骨干，合理使用卫生资源和适宜技术，以人的健康为中心、以家庭为单位、以社区为范围、以需求为导向，以妇女、儿童、老年人、慢性病病人、残疾人、低收入居民为重点，以解决社区主要卫生问题、满足基本医疗卫生服务需求为目的，融预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为一体的，有效的、经济的、方便的、综合的、连续的基层卫生服务。[3]

2．基层医疗卫生的特点

（1）基础性

在我国，基层医疗卫生机构是基本公共卫生服务和基本医疗服务的提供者，是我国广大城乡居民健康的“守门人”，也是建立覆盖城乡居民卫生服务体系的中坚力量。社区/乡镇卫生服务机构承担着居民常见病、多发病的初级诊治以及转诊的功能，这些机构以社区、家庭、居民个体为服务对象开展健康教育、预防保健、疾病诊疗等基础性的医疗卫生工作，提供优质、方便、价廉、连续的医疗卫生服务。

（2）全面性

基层医疗卫生机构的服务内容综合全面：一方面，全科医生要能够为居民提供完善的初级诊疗和健康维护服务，通过首诊制和双向转诊制度的协调配合，能够有效地实现医疗卫生资源的优化配置和高效利用，提供高质量的基层医疗卫生服务；另一方面，随着居民对更多样、更高质量医疗卫生服务需求的增加，基层医疗卫生机构要能够在现有条件下尽量满足居民的服务需求，除内、外、妇、儿等基本方面的临床和预防保健外，还要包括康复治疗、中医药服务等多方面内容。

（3）连续性

党的十九大报告中提出，要实施健康中国战略，完善国民健康政策，为人民群众提供全方位、全周期的健康服务。而基层医疗卫生机构的服务范围覆盖了从孕期、婴幼儿期到老年的生命全周期，既包含孕产妇、新生儿随访，也包括老年人慢性病护理等，基本能够满足各个年龄段居民的基本健康卫生服务需求。

（4）多样性

基层医疗卫生服务的多样性，一方面体现在服务范围广泛，日常工作内容涉及内科、外科、妇产科、儿科、影像、检验、中医药、公共卫生等多个学科的内容；另一方面，基层医疗卫生机构比二级、三级医院的诊疗方式更加多样，不仅有门诊坐诊，还有上门看诊、随访、建立居民健康档案等对于居民来说更加便捷的服务形式。

3．我国基层医疗机构的功能定位

从功能定位看，基层医疗卫生机构的主要职责是提供预防、保健、健康教育、计划生育等基本公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗服务以及部分疾病的康复、护理服务，负责向上级医疗卫生机构转诊超出自身服务能力的常见病、多发病以及危急和疑难重症病人。[4]

从各级基层医疗卫生机构的具体服务职能看，乡镇卫生院和社区卫生服务中心，负责提供辖区范围内的基本公共卫生服务，以及常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务，并受县级卫生计生行政部门委托，承担辖区范围内的公共卫生管理工作，负责对村卫生室、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等；村卫生室、社区卫生服务站在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下，具体承担所服务行政村、居委会范围内人群的基本公共卫生服务和常见病、多发病的初级诊治、康复等工作；单位内部的医务室和门诊部等基层医疗卫生机构，负责本单位或本功能社区的基本公共卫生服务和基本医疗服务；其他门诊部、诊所等基层医疗卫生机构根据居民健康需求，提供相关医疗卫生服务。

（二）基层医疗卫生服务体系及演变历程

新中国成立伊始，党和政府面对农村缺医少药的状况及时发出了“建设基层卫生组织”的号召，农村卫生机构与网络逐步建立健全。经过20多年的努力，到20世纪70年代，在经历了一系列的改革完善之后，我国走出了一条基本符合国情的医疗卫生发展之路。改革开放以来，特别是新医改以来，党和政府顺应人民群众日益增长的卫生健康需求，持续强化政策与实践协同，在卫生体系建设、基本药物制度、基本公共卫生服务和基本医疗保障等方面不断实践创新，努力为城乡居民提供低成本、全周期、全过程的医疗卫生健康服务。笔者认为，我国基层医疗卫生服务体系大致经历了以下几个时期。

1．形成期（新中国成立后至改革开放前）

新中国成立之前，广大农村缺医少药，许多穷乡僻壤几乎完全没有医疗卫生设备。在1950年的第一届全国卫生会议上首次提出了基层卫生组织的构架，即县设卫生院、区设卫生所、乡设卫生委员、村设卫生员。1951年，卫生部发布了《关于组织联合医疗机构实施办法》，号召在自愿的原则下把私人开业的卫生人员组织起来成立联合诊所，此后，各种形式的联合诊所发展迅速，并很快成为农村基层卫生组织的主要形式。1955年，随着农村合作化运动的发展，由农业生产合作社自发集资举办的农村保健站在经过卫生部的调查和肯定后也得到了较快发展。从此，以国家举办的县医院、区医院，农村合作社集资举办的保健站，医生举办的联合诊所、个体开业诊所以及遍布农村的接生员和卫生保健员为主要组成的新中国成立初期的医疗服务体系被成功构建。

2．改革期（1978—2002年）

1978年，党的十一届三中全会以后，经过拨乱反正，逐步把工作重点转移到社会主义现代化建设上来，医疗卫生体系及其工作同其他社会主义建设事业一样进入了新的历史时期。

改革开放初期，随着“政社分开”的指令发出后，各地纷纷在原有公社的基础上建立起乡（镇）政府，而公社卫生院和生产大队卫生所也改为乡镇卫生院和村卫生室，基层医疗卫生服务机构的形式开始发生变革。当时由于各级医疗卫生机构技术水平低、管理水平差，缺乏能对其他机构起指导作用的中心机构，卫生部在1980年发布了《关于搞好三分之一左右县的卫生事业整顿建设的意见》，要求在县以下有重点地建设几个中心卫生院，并使其真正成为一定地区范围内的医疗卫生中心。从此，重点加强部分乡镇卫生院建设，使其发挥带动和指导区域内其他乡镇卫生院的以点带面的方式成为基层医疗卫生机构建设约定俗成的模式。通过最初几年的改革建设，逐步形成了一批技术实力、房屋建设和医疗设备比较配套的县医院和乡镇中心卫生院。

1984年，卫生部提出要对医疗卫生系统进行改革，要求医疗卫生部门开拓资金来源，并进一步放宽医疗卫生政策，我国的医疗卫生改革也正式拉开帷幕，进入市场化改革阶段。1996年我国首次提出，积极发展城市社区卫生服务，并在国内选取样本城市作为社区卫生服务机构的改革试点城市，来探索城市基层医疗卫生的发展方向。1997年，中共中央、国务院颁布了《关于卫生改革与发展的决定》，正式提出要改革城市医疗服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。

3．发展期（2003—2009年）

在上一期的发展基础之上，国家又通过一系列的制度建设来保障基层医疗卫生的发展。2003年以来，我国农村医疗卫生事业步入重新发展阶段。为了缩小城乡医疗卫生服务差距，保障农民的生命健康权利，提升农村人力资本，促进农村经济的发展，国家逐步拉开了农村合作医疗改革的序幕，而新型合作医疗制度成为改革的首要选择，并在2003年得到了推行和发展。2006年发布的《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，对社区卫生机构的来源提出了方向性的建议，即主要由政府开办的一级、部分二级医院和国有企事业单位所属医疗机构等基层医疗机构进行转型或改造改制设立。

4．完善期（2009年至今）

2009年，备受瞩目的“新医改”随着中共中央、国务院颁发《关于深化医药卫生体制改革的意见》拉开序幕，我国基层医疗卫生服务体系的发展也随之进入一个新的发展时期。自2009年以来，国家层面着重巩固和加强对基层医疗卫生体系的完善，比如陆续出台了社区卫生服务中心及乡镇卫生院的建设标准、能力评价标准等文件，加快基层医疗卫生机构的标准化建设进程，同时在财政补贴、人才队伍建设等方面给予政策上的倾斜和扶持，并借助家庭医生签约服务制度、分级诊疗制度、医疗联合体的建设等，进一步带动基层医疗卫生服务能力的提升，使基层医疗卫生服务体系也不断完善。

（三）相关政策汇总