二 问题分析

（一）基层医疗卫生机构为老服务能力不足

基层医疗卫生机构作为卫生健康服务的网底，其医疗护理服务能力的提升对于满足老年人健康服务需求、缓解服务压力具有至关重要的作用。虽然基层医疗卫生机构的服务能力逐步得到提升，但与老年人日益增长的医疗、护理需求仍存在较大差距。服务内容上，基层卫生机构以提供初级卫生保健服务为主，目前主要服务内容为一般常见病、多发病的诊疗，而老年人急需的疾病预防、康复保健等服务提供相对较少；在上门服务方面，多是家庭医生提供的注射、导尿、换药等基础护理操作类服务，无法为老人提供高质量的专科护理服务以及健康促进、康复保健等社会支持性服务。服务供需不匹配导致老年人及其家属对基层卫生机构的认可度和信任度偏低，往往偏好于到综合医院就医。[20]在服务形式上，由于人力、物力资源有限，往往难以长期为失能、残疾老人提供必要的上门医疗、护理服务；同时双向转诊政策落实存在偏差，由于服务质量、信息共享、缺乏明确可操作的转诊标准以及部分基层医疗卫生机构未纳入医保定点单位，基层医疗卫生机构向上转诊比例较高，综合医院向下转诊情况较差，与政策的初衷相背离。

（二）基层医疗卫生机构老年健康人力资源不足

人力资源是基层医疗卫生机构职能得到有效发挥的重要保障，然而，我国基层医疗卫生机构普遍存在人力资源不足的问题。一是复合型专业人才缺乏。基层医疗卫生机构面向辖区内的所有居民，服务需求多样，尤其是伴随养老需求的个性化、多样化和复合化，对基层卫生从业人员提出了更高的要求：不仅需要具备常见病、多发病的诊治能力，还需要掌握国家相关政策法规、慢病管理、康复保健、人际沟通以及心理学等相关内容。从目前的现状来看，基层从业人员中专科出身或接受过专业化培训的医护人员很少。[21]同时，老年群体对护理服务需求较高，而基层卫生机构专业护理型人才缺乏，限制了基层机构长期照护、安宁疗护等健康老龄化服务工作的开展。二是医务人员数量不足。基层机构收入水平有限、职业地位偏低、晋升渠道不畅等原因，导致大多数医务人员不愿到基层就业，优秀医务工作者下沉基层的积极性不高，现有的医护人员往往身兼数职，不仅工作压力大，也导致无法有效保障服务质量，这一情况在农村尤为严重，成为农村健康养老面临的一个巨大挑战。

（三）基层医疗卫生机构信息化建设滞后

一方面，由于我国基层卫生信息化起步相对较晚，目前多数基层机构尚缺乏明确的信息化承载实体和明确的信息化部门设置，加之机构投入、管理机制等长期缺失，国家财政投入缺乏长效机制，导致基层医疗卫生机构的信息化建设滞后。另一方面，现有的信息资源未得到有效利用。基层信息化建设多是机构根据业务需要自行建设，缺乏总体规划和专业管理机构，已形成信息“孤岛”；基层机构从业人员的学历普遍偏低，既懂专业又懂信息化的专业人才稀缺，导致数据信息利用的机制尚未建立，信息化建设往往流于形式。如我国基层医疗卫生机构普遍开展的健康档案建立工作，完整、系统、有序地记录居民身体健康状况的健康档案是基层医生掌握居民健康状况的基本工具，对于医护人员全面掌握老年人各项健康指标、提供个性化服务至关重要。但是由于基层医疗卫生机构的管理者和医疗服务人员无法做到将信息化建设与社区卫生服务连接匹配，出现只建立健康档案，但未能合理使用的情况[22]，医疗服务效率和质量大打折扣。而花费巨大人力、物力建立起来的健康档案也被束之高阁。

（四）基层医疗卫生机构健康教育工作发展滞后

在推动健康老龄化进程中，健康教育对于促进老年人健康意识的提高，实现老年人生理、心理健康至关重要。[23]基层医疗卫生机构因为贴近老年人日常生活与活动区域，在加强健康教育宣传方面担负着重要作用。做好健康教育宣传工作，不仅有利于缓解基层医疗卫生机构医疗工作压力，也能起到加强居民自我健康防护意识，达到“治未病”的目的。然而目前，一方面，基层医生健康教育宣传意识不足、宣传方式与宣传内容不能有效迎合老年人需求，导致宣传效果并不理想；另一方面，老年人对健康教育的接受程度较低，健康行为改善意识差[24]，同时对于现代化宣传手段的接受度与使用程度都较差，也导致健康教育宣传工作难以开展，未能实现提高老年人健康意识、改善健康行为，进而提升老年人健康水平的目标。

（五）基层医疗卫生资源配置不合理

长期以来，卫生资源按人口、区域的特征配置，由于经济、文化等原因，基层医疗卫生服务机构的区域、城乡发展不平衡特征明显，效益与公平性相对不足。[25]由于专业护理型人才更偏向于向城市、东部等高资源、高经济地区集聚，导致农村、中西部偏远地区的基层人力资源配置明显处于弱势；在物力资源配置方面，虽然政府不断加大对西部地区的投入，有效增加了基层卫生机构的固定资产，但相较于东部地区，西部地区资源配置仍整体不足；尽管农村地区对于基层医疗卫生机构的依赖性明显高于城市，然而由于城乡医疗卫生资源配置的不平衡，农村地区的基层医疗卫生设施、卫生人才缺乏现象尤为明显，尤其是在我国人口老龄化日益严重的情况下，农村基层医疗卫生资源不足与老年人服务需求持续增加的矛盾仍将进一步凸显。基层医疗卫生机构卫生资源配置不平衡，不仅限制了其服务能力的有效发挥，同时也削弱了老年人对基层医疗卫生服务能力的信任度，甚至出现一边基层医疗卫生机构门可罗雀、医疗卫生资源闲置，一边农村失能残疾等老人就医困难、缺乏长期照料服务等现象。