一 中国基层医疗卫生机构运行机制与改革

（一）基层医疗卫生机构服务功能与服务能力

1．基层医疗卫生机构服务功能

经过长期发展，我国已经建立了由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系。基层医疗卫生机构是指向城乡居民提供最基本医疗卫生服务的机构，包括乡镇卫生院、社区卫生服务中心（站）、村卫生室、医务室、门诊部（所）和军队基层卫生机构等，其主要职责是提供预防、保健、健康教育、计划生育等基本公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗服务以及部分疾病的康复、护理服务，向医院转诊超出自身服务能力的常见病、多发病及危急和疑难重症病人。在各类基层医疗卫生服务机构中，乡镇卫生院和社区卫生服务中心负责提供基本公共卫生服务，常见病、多发病的诊疗、护理、康复等综合服务，并受县级卫生健康行政部门委托，承担辖区内的公共卫生管理工作，负责对村卫生室、社区卫生服务站的综合管理、技术指导和乡村医生的培训等；中心乡镇卫生院除具备一般乡镇卫生院的服务功能外，还开展普通常见手术等医疗服务，并承担对周边区域内一般乡镇卫生院的技术指导工作；村卫生室、社区卫生服务站分别在乡镇卫生院和社区卫生服务中心的统一管理和指导下，承担行政村、居委会范围内人群的基本公共卫生服务和普通常见病、多发病的初级诊治、康复等工作。

基层医疗卫生服务体系是提供公共卫生与基本医疗服务的重要载体。基层医疗卫生机构贴近居民群众，熟悉社区、村镇情况，具备一定的卫生服务能力，预防为主、防治结合，服务成本比较低，在为城乡居民提供基本医疗卫生服务方面具有不可替代的作用。加强基层医疗卫生机构能力建设，就是要通过完善农村县、乡（镇）、村三级医疗卫生服务网，搭建以城市社区卫生服务机构为基础，社区与医院、预防保健机构分工合理、协作密切的新型城市医疗卫生服务体系，逐步建立起分级医疗、社区首诊和双向转诊制度，为广大城乡群众提供安全、方便、质优、价廉的服务。

2．基层医疗卫生机构服务能力建设

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）中提出，大力发展农村医疗卫生服务体系，进一步健全以县级医院为龙头、以乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。完善以社区卫生服务为基础的新型城市医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，完善服务功能。

县级医院作为县域内的医疗卫生中心，负责基本医疗服务及危重急症病人的抢救，承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训；乡镇卫生院负责提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并承担对村卫生室的业务管理和技术指导；村卫生室承担行政村的公共卫生服务及一般疾病的诊治等工作。积极推进农村医疗卫生基础设施和能力建设，政府重点办好县级医院，并在每个乡镇办好一所卫生院，采取多种形式支持村卫生室建设，使每个行政村都有一所村卫生室，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。

为推动分级诊疗制度和健康中国建设，2017年4月，国务院办公厅印发了《关于推动医疗联合体建设和发展的指导意见》，明确要在县域组建医疗共同体，逐步实现区域内医疗资源共享，进一步提升基层服务能力，推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。2019年5月，国家卫生健康委、国家中医药局印发的《关于推进紧密型县域医疗卫生共同体建设的通知》对开展紧密型县域医共体工作提出了工作要求，即进一步完善县域医疗卫生服务体系，加快提升基层医疗卫生服务能力，推动构建分级诊疗、合理诊治和有序就医新秩序。目前，很多地方积极探索和实现了县域的医共体，即县、乡、村医疗卫生一体化，为县域内的居民提供可及、可负担的医疗卫生服务。

经过多年的建设与发展，我国城乡基层医疗卫生服务机构的能力得到很大提升，在数量和质量上都得到很大提高，基本实现了强基层的建设目标。

（1）基层医疗机构数量不断增加

2009年新医改实施以来，我国基层医疗卫生机构数量持续增加。全国基层医疗卫生机构数量从2009年的882153个增至2018年的943639个。其中2010—2011年基层医疗卫生机构的数量增速较快。自2014年起，我国基层医疗卫生机构数量的同比增长率逐年上升（表2-1）。

2009—2017年，城镇基层医疗卫生机构数量总体呈增加趋势。其中社区卫生服务中心的数量增长较快，从2009年的全国5216个增长至2017年的9147个，其中2010年增长尤其迅速，同比增长率达到32.34 %。社区卫生服务站数量在2010年有较大增长，由2009年的22092个增长至2010年的25836个，同比增长16.95 %，此后社区卫生服务站数量有所下降，2017年全国社区卫生服务站数量为25505个（见表2-2）。

2009—2018年，乡镇卫生院和村卫生室数量均呈下降趋势，其中乡镇卫生院数量由2009年的38475个下降到2018年的36461个，村卫生室数量由2009年的632770个下降到2018年的622001个。虽然村卫生室数量整体呈下降趋势，但2009—2017年，设卫生室的村数占行政村数的百分比呈现上升趋势。据统计，2009年设卫生室的村数占行政村数的90.4%，2017年这个比例上升到92.8%（表2-3）。

从基层医疗卫生机构数量在东、中、西部地区的分布来看，东部地区的基层医疗卫生机构数量最多，其次为中部地区，西部地区的基层医疗卫生机构数量相对最少。2010—2017年，东、西部地区基层医疗卫生机构数量均有所增加，东部地区基层医疗卫生机构数量由2010年的325944个增长到2017年的342779个，其中2017年增速最快，同比增长率达到1.72%。西部地区基层医疗卫生机构数量由2010年的277707个增长到2017年的294308个，其中2011年和2012年增速较快，同比增长率分别为2.76%和1.07%。中部地区基层医疗卫生机构数量在2011年有较快增长，但总体看来2017年数量低于2010年（见表2-4）。

覆盖城乡的基层医疗卫生服务体系基本建成。2009—2011年三年间，全国2200多所县级医院和3.3万多个城乡基层医疗卫生机构得到改造和完善。《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》（国发〔2012〕11号）提出，要提高基层医疗卫生机构服务能力，按照填平补齐的原则，继续支持村卫生室、乡镇卫生院、社区卫生服务机构标准化建设，2015年基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。

《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》（国办发〔2013〕14号）中提出，支持基层医疗卫生机构标准化建设。在充分利用现有资源的基础上，做好城镇化和行政区划调整过程中基层医疗卫生机构的规划布局和建设。政府在每个乡镇办好一所卫生院。坚持政府主导，原则上每个街道办事处或3万—10万名居民设置1所社区卫生服务中心。“十二五”期间，按照填平补齐的原则，继续加大对基层医疗卫生机构建设投入，重点支持边远山区、地广人稀的农村地区、少数民族地区乡镇卫生院建设，到2015年使基层医疗卫生机构达标率达到95%以上。

2013—2017年，我国基层医疗卫生机构数总量增长，主办单位主要为社会和个人。政府办基层医疗卫生机构数从2013年的117765家增加到2017年的120444家，个人办基层医疗卫生机构数也有显著增加，从2013年的320735家增加到2017年的346749家，社会办基层医疗卫生机构数有所下降，2013年为476868家，2017年下降到465831家（见表2-5）。

（2）基层医疗机构服务数量逐年上升

2009—2017年，我国社区卫生服务中心（站）的诊疗人次数、入院人数均逐年上升。其中，社区卫生服务中心的诊疗人次数从2009年的2.61亿次上升至6.07亿次，社区卫生服务站的诊疗人次从2009年的1.16亿次上升至2017年的1.60亿次。社区卫生服务中心的平均住院日从2009年的10.6日下降至2017年的9.5日（见表2-6）。在很大程度上解决了城镇居民看病难的问题，满足了城镇居民常见病、多发病的就医问题。

2009—2017年，我国乡镇卫生院的诊疗人次数、入院人数也有显著上升。乡镇卫生院的诊疗人次数由2009年的8.77亿次上升至2017年的11.10亿次，入院人数由2009年的3808万人上升至2017年的4047万人。乡镇卫生院的平均住院日从2009年的4.8日上升到2017年的6.3日（见表2-7）。这在很大程度上解决了农村居民看病难的问题，满足了农村居民常见病、多发病的就医问题。

（3）基层医疗机构服务内容的变化

《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2013年主要工作安排的通知》中提出，持续提升基层服务能力。2015年《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》提出，大力提高基层医疗卫生服务能力。通过政府举办或购买服务等方式，科学布局基层医疗卫生机构，合理划分服务区域，加强标准化建设，实现城乡居民全覆盖。通过组建医疗联合体、对口支援、医师多点执业等方式，鼓励城市二级以上医院医师到基层医疗卫生机构多点执业，或者定期出诊、巡诊，提高基层服务能力。合理确定基层医疗卫生机构配备使用药品品种和数量，加强二级以上医院与基层医疗卫生机构的用药衔接，满足患者需求。强化乡镇卫生院基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇筛查、儿科等医疗服务能力。大力推进社会办医，简化个体行医准入审批程序，鼓励符合条件的医师开办个体诊所，就地就近为基层群众服务。

（4）基层医疗机构中医服务的变化

2013年《国务院办公厅关于巩固完善基本药物制度和基层运行新机制的意见》要求：继续支持基层医疗卫生机构建设，实施基层中医药服务能力提升工程，85%以上的社区卫生服务中心、70%以上的乡镇卫生院、60%以上的社区卫生服务站和村卫生室能够提供中医药服务。实施基层中医药服务能力提升工程，加强基层医疗卫生机构中医科、中药房建设。2015年《国务院办公厅关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》中提出，提升基层医疗卫生机构中医药服务能力和医疗康复服务能力，加强中医药特色诊疗区建设，推广中医药综合服务模式，充分发挥中医药在常见病、多发病和慢性病防治中的作用。在民族地区要充分发挥少数民族医药在服务各族群众中的特殊作用。

自2013年起，我国基层医疗卫生机构中医类临床科室诊疗人次逐年增加。据统计，2013年社区卫生服务中心（站）的中医类科室门急诊量为4503.5万人次，2017年上升至6611.4万人次，中医占同类机构诊疗量的比例逐年上升，从2013年的6.9%上升至2017年的8.6%; 2013年乡镇卫生院的中医类科室门急诊量为4756.8万人次，2017年上升至6930.8万人次，中医占同类机构诊疗量的比例逐年上升，从2013年的4.7%上升至2017年的6.2%。2013年我国村卫生室中医诊疗人次为66848.1万人次，2017年上升至72059.2万人次。中医占村卫生室诊疗量的比重从2013年的33.2%上升至2017年的40.3%（见表2-8）。

2013年我国民族医医院诊疗人次数为760.1万人次，2017年上升至1167.5万人次，其中蒙医诊疗人次数最多，2013年为292.9万人次，2017年上升至588.0万人次，藏医、维医医院的诊疗人次数也呈逐年上升趋势（表2-9）。

（5）基本公共卫生服务提供及其变化

2009—2019年，人均基本公共卫生服务经费财政补助标准从15元提高到69元，服务项目从最初的10类扩大到12类。包括建立居民健康档案、健康教育、预防接种、儿童健康管理、孕产妇健康管理、老年人健康管理、高血压和2型糖尿病等慢性病患者健康管理、严重精神障碍患者管理、肺结核患者健康管理、中医药健康管理、传染病及突发公共卫生事件报告和处理、卫生计生监督协管12类项目，以及新划入基本公共卫生服务内容。主要包括地方病防治，职业病防治，重大疾病与健康危害因素监测，人禽流感、SARS防控项目，鼠疫防治，国家卫生应急队伍运维保障管理，农村妇女“两癌”检查项目，基本避孕服务项目，贫困地区儿童营养改善项目，贫困地区新生儿疾病筛查项目，增补叶酸预防神经管缺陷项目，国家免费孕前优生健康检查项目，地中海贫血防控项目，食品安全标准跟踪评价项目，健康素养促进项目，国家随机监督抽查项目，老年健康与医养结合服务管理，人口监测项目，卫生健康项目监督管理等工作（见表2-10）。

根据2017年《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书，我国基本公共卫生服务覆盖率进一步提高。国家免费提供疫苗及接种服务，受益对象从儿童扩展到成人。截至2015年底，疫苗接种率以乡镇为单位总体保持在90%以上，多数免疫规划疫苗可预防传染病的发病与死亡率降至历史最低水平。截至2016年底，全国居民电子健康档案建档率达到76.9%，高血压和糖尿病患者健康管理人数分别达到9023万人和2781万人，孕产妇和3岁以下儿童系统管理率分别达到91.6%和91.1%。

汪志豪等利用2014—2016年32个省级行政区域基本公共卫生服务实施率数据，评价了国家基本公共卫生服务项目的实施效果。在预防接种方面，目前我国预防接种服务已经实现了全面、稳定的覆盖，无论是适龄儿童建证率，还是乙肝疫苗、卡介苗、脊灰疫苗等第一类疫苗的接种率，均已接近100%。0—6岁儿童健康管理方面，2016年全国新生儿访视率和儿童健康管理率分别达到了94.77%和91.83%。孕产妇健康管理方面，2016年全国早孕建册率和产后访视率分别达到了91.57%和94.41%。老年人健康管理方面，2016年老年人健康管理率达到73.36%，已经实现了《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》所提出的“65岁以上老年人健康管理率达到70%”的目标。高血压和2型糖尿病患者健康管理方面，2016年全国高血压患者和2型糖尿病患者规范管理率分别为74.61%和74.58%，管理人群血压和血糖控制率则相对平稳，始终分别保持在63%和57%左右。[1]

（二）基层医疗卫生机构人员配备和激励制度的改革

医疗卫生服务体系的关键在基层，而基层医疗卫生服务体系的核心是卫生人力。

《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（以下简称《意见》）指出，政府举办的城市社区卫生服务中心（站）和乡镇卫生院等基层医疗卫生机构，要严格核定人员编制，实行人员聘用制，建立“能进、能出”和激励有效的人力资源管理制度。建立以服务质量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度，形成保障公平效率的长效机制。

1．人员配备（人才队伍建设，基层医疗卫生机构服务人员）

2009年3月，中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见中提出，加强医药卫生人才队伍建设，主要包括：（1）制定和实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生专业技术人员和护理人员的培养培训；（2）制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区和中、西部地区服务，对长期在城乡基层工作的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当倾斜；（3）完善全科医师任职资格制度，健全农村和城市社区卫生人员在岗培训制度，鼓励参加学历教育，促进乡村医生执业规范化，尽快实现基层医疗卫生机构都有合格的全科医生；（4）培育壮大中医药人才队伍。稳步推动医务人员的合理流动，促进不同医疗机构之间人才的纵向和横向交流，研究探索注册医师多点执业；（5）规范医院管理者的任职条件，逐步形成一支职业化、专业化的医疗机构管理队伍。

2009年国家提出了卫生人才队伍建设的总体目标，即：到2020年，卫生人才总量基本适应人民群众医疗卫生服务需求，卫生人才素质显著提高，卫生人才配置结构优化，城乡区域分布趋于合理，农村、城市社区的公共卫生和医疗服务人才短缺的局面得到明显改善；逐步建立和完善符合卫生人才发展内在规律、充满生机与活力的人才工作机制，努力造就一支品德高尚、技术精湛、服务优良的卫生人才队伍。《意见》提出，以农村卫生人才队伍建设为重点，整体推进农村卫生、社区卫生、疾病预防控制、妇幼保健、医疗服务、中医药、卫生监督和卫生管理等各类卫生人才协调发展。

据统计，我国社区卫生服务中心（站）的服务人员数在2009年后有着明显增长，2009年我国社区卫生服务中心（站）人员数合计为295125人，2017年上升至554694人，其中卫生技术人员占全部人员比重一直维持在85%左右（见表2-11）。

我国乡镇卫生院服务人员数在2009年后也有着明显的上升。2009年我国乡镇卫生院人员数合计为1131052人，2017年上升至1360272人，其中卫生技术人员占全部人员的比重一直维持在84%左右（表2-12）。

张慧等的研究显示，新医改后我国基层卫生技术人员数量不断增加，但学历层次仍偏低。2012年社区卫生服务中心的卫生技术人员学历以大专为主，占比为40.90%，与2009年相比，研究生学历占比上升了0.26个百分点，本科学历占比上升了1.77个百分点，高中及以下学历占比下降了0.82个百分点；2012年乡镇卫生院的卫生技术人员学历以中专为主，占比为51.30%，与2009年相比，本科学历占比上升了0.8个百分点，大专学历占比上升了2.3个百分点，高中及以下学历占比下降了1.8个百分点。[2]

据统计，2017年我国社区卫生服务中心卫生技术人员学历以大专和大学本科为主，构成比分别为41.4%和29.5%，而乡镇卫生院的卫生技术人员学历以中专和大专为主，构成比分别为42.3%和41.5%。2017年村卫生室人员学历以中专及以下水平为主，大专及以上学历人员占比较小（见表2-13）。

2．人员管理与培训

2015年《国务院办公厅关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》提出，加强乡村医生管理，严格乡村医生执业准入。在村卫生室执业的医护人员必须具备相应的资格并按规定进行注册。新进入村卫生室从事预防、保健和医疗服务的人员，应当具备执业医师或执业助理医师资格。条件不具备的地区，要严格按照《乡村医生从业管理条例》要求，由省级人民政府制定具有中等医学专业学历的人员或者经培训达到中等医学专业水平的人员进入村卫生室执业的具体办法。规范乡村医生业务管理。县级卫生计生行政部门按照《中华人民共和国执业医师法》《乡村医生从业管理条例》等有关规定，切实加强乡村医生执业管理和服务质量监管，促进合理用药，提高医疗卫生服务的安全性和有效性。

2015年国家卫健委《关于进一步规范社区卫生服务管理和提升服务质量的指导意见》中规范了全科医生执业注册。在社区卫生服务机构从事全科医疗（含中医）工作的临床医师，通过全科医师规范化培训或取得全科医学专业中高级技术职务任职资格的，注册为全科医学专业；通过省级卫生计生行政部门和中医药管理部门认可的全科医师转岗培训和岗位培训，其执业范围注册为全科医学，同时可加注相应类别的其他专业。

加强以全科医生为重点的基层医疗卫生队伍建设，大力培养全科医生，为基层医疗卫生机构培养知识全面、经验丰富、素质较高的人才队伍，建立规范化的全科医生培养制度，是目前我国深化医改的重要任务。全科医生培养模式主要包括：（1）全科医生岗位培训；（2）全科医生骨干培训；（3）全科医生转岗培训；（4）全科医生规范化培训；（5）定向免费医学生培养等。[3]

3．考核与激励制度

乡村医生是我国医疗卫生服务队伍的重要组成部分，是发展农村医疗卫生事业、保障农村居民健康的重要力量。因此，通过规范的考核激励制度，有利于提高乡村医生的整体素质和工作积极性。2015年，《关于进一步加强乡村医生队伍建设的实施意见》提出要规范乡村医生考核。在县级卫生计生行政部门的统一组织下，由乡镇卫生院定期对乡村医生开展考核，考核内容包括乡村医生提供的基本医疗和基本公共卫生服务的数量、质量和群众满意度，乡村医生学习培训情况以及医德医风等情况，考核结果作为乡村医生执业注册和财政补助的主要依据。

在加强基层医疗卫生服务人员考核的同时，新医改后推行了一系列激励政策，调动基层医疗卫生服务人员的工作积极性。表2-14[4]展示了新医改后基层医疗卫生人员激励机制改革的主要政策。

（三）基层医疗卫生机构补偿机制

为确保国家基本药物制度顺利实施，保证基层医疗卫生机构平稳运行和发展，调动基层医疗卫生机构和医务人员的积极性，2010年《国务院办公厅关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的意见》提出，建立健全稳定长效的多渠道补偿机制，主要包括：落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费；调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策；落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助。下面将从这三种补偿机制进行阐述。

1．落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费

政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排。

落实基本公共卫生服务经费。2010年，各级政府要按照不低于人均15元的标准落实基本公共卫生服务经费；从2011年起，进一步提高人均经费标准，建立稳定的基本公共卫生服务经费保障机制。卫生、财政部门要健全绩效考核机制，根据服务数量和质量等绩效将基本公共卫生服务经费及时足额拨付到基层医疗卫生机构。从2009年起，基本公共卫生服务经费补助标准逐年上升。根据《关于做好2019年基本公共卫生服务项目工作的通知》，2019年我国人均基本公共卫生服务经费补助标准提升为69元。

基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置任务由政府按照服务成本核定补助。基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费）、人员培训和人员招聘所需支出，由财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划合理安排补助。

据《深化医药卫生体制改革动态》2012年第9期（总第182期）载，2012年全国绝大部分省（区、市）均出台了基层医疗卫生机构补偿机制的有关文件或在推进基层医疗卫生机构综合改革的意见中明确了对基层医疗机构的补偿渠道、方法等，但是政策落实程度不一。浙江省对人员培训经费给予专项补助，2009—2011年共安排补助资金1.08亿元用于基层卫生人才队伍建设。广西壮族自治区财政设立专项资金对乡镇卫生院因实施基本药物零差率销售减少的收入给予补助。新疆维吾尔自治区不断增加各级财政投入，加强基层医疗卫生机构基础设施建设，改善设备配置条件。江西省从2009年开始，实行在编人员基本工资由财政全额保障并纳入预算管理，按照省级补助70%、县级补助30%的比例承担。安徽省针对核定的经常性收入不足以弥补核定的经常性支出的问题，调整了财政补偿政策，规定只核定公共卫生支出和基本支出，不再核定收入与任务，将核定的支出纳入财政预算予以全额保障。

据统计，自2009年起，我国社区卫生服务中心的财政补助收入逐年上升，2009年平均每个社区卫生服务中心的财政补助收入为169.4万元，2017年上升至616.0万元。其中2011年财政补助收入上升比例最高，由2010年的185.2万元上升至269.9万元，同比增长45.73%。此外，平均每个社区服务中心的上级补助收入在2009—2017年均维持在21万元以上，2011年最高，达到29.2万元（见表2-15）。

我国乡镇卫生院财政补助收入自2009年起持续增长。据统计，2009年平均每个乡镇卫生院的财政补助收入为48.9万元，2017年上升至342.1万元，其中2010年和2011年同比增长率分别高达55.42% 和72.89%。此外，平均每个乡镇卫生院的上级补助收入也逐年增长，由2009年的3.1万元上升至2017年的10.1万元（表2-16）。

2．调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策

调整基层医疗卫生机构收费项目，将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费）以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费，合并项目内容由国家价格主管部门会同卫生、人力资源社会保障等有关部门具体规定。一般诊疗费的收费标准可在原来分项收费标准总和的基础上适当调整，并在不增加群众现有个人负担的前提下，合理确定医保支付比例。具体收费标准（全国平均数为10元左右）和医保支付政策由各省（区、市）价格主管、卫生、人力资源社会保障和财政等有关部门综合考虑本地区基层医疗卫生机构实施基本药物制度、服务能力利用率、医务人员劳务成本、医保承受能力等因素制定。调整医疗服务收费及医保支付政策可在已实施基本药物制度及已开展基本医保门诊统筹的基层医疗卫生机构先行执行。基层医疗卫生机构其他服务仍按现有项目和标准收费。对已合并到一般诊疗费里的原收费项目，不得再另行收费或变相收费。卫生、人力资源社会保障、价格等相关部门要制定具体监管措施，防止基层医疗卫生机构重复收费、分解处方多收费。

据《深化医药卫生体制改革动态》2012年第9期（总第182期）载，截至2011年9月，全国有21个省（区、市）制定出台了一般诊疗费的相关政策，将基层现有的挂号费、诊查费、注射费及药事服务成本合并为一般诊疗费。多数省份基层医疗卫生机构每人次一般诊疗费收费标准在8—10元，绝大多数省份一般诊疗费基本医保的报销比例在80%以上，其中，四川省的一般诊疗费由基本医保全额报销。

3．落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助

落实政府专项补助和调整医疗服务收费后，基层医疗卫生机构的经常性收入仍不足以弥补经常性支出的差额部分，由政府在年度预算中足额安排，实行先预拨后结算，并建立起稳定的补助渠道和长效补助机制。各地要根据政府卫生投入政策，结合本地实际制定经常性收支核定和差额补助的具体办法。基层医疗卫生机构的收支结余要按规定留用或上缴。具备条件的地区可以实行收支两条线，基本医疗服务等收入全额上缴，开展基本医疗和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。

据《深化医药卫生体制改革动态》2012年第9期（总第182期）载，江苏、浙江、湖北、江西等省均明确了政府对基层医疗卫生机构经常性收支差额的兜底责任。2011年浙江全省各级财政预算安排基层医疗卫生机构经常性收支差额补助资金约40亿元，其中省级财政预算安排2.75亿元。

（四）基层医疗卫生机构服务模式和医防融合

基层医疗卫生机构医防分离是制约基本公共卫生服务均等化目标实现的主要问题之一。2015年，国务院办公厅发布的《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015—2020年）的通知》指出，我国经济社会转型中居民生活方式的快速变化，使慢性病成为主要疾病负担。而我国医疗卫生服务体系碎片化的问题比较突出，公共卫生机构、医疗机构分工协作机制不健全、缺乏联通共享，各级各类医疗卫生机构合作不够、协同性不强，服务体系难以有效应对日益严重的慢性病高发等健康问题。

《国务院办公厅关于印发中国防治慢性病中长期规划（2017—2025年）的通知》中明确提出慢性病防控要坚持预防为主的原则。加强行为和环境危险因素控制，强化慢性病早期筛查和早期发现，推动由疾病治疗向健康管理转变。加强医防协同，坚持中西医并重，为居民提供公平可及、系统连续的预防、治疗、康复、健康促进等一体化的慢性病防治服务。该《规划》提出，在构建慢性病防治结合工作机制过程中，基层医疗卫生机构具体实施人群健康促进、高危人群发现和指导、患者干预和随访管理等基本医疗卫生服务。

据《国务院深化医药卫生体制改革领导小组简报》（第94期）载，上海市从2011年起在全市逐步推进家庭医生制度试点，组建以全科医生为核心，公卫医师、社区护士、志愿者等共同组成的家庭医生服务团队，与居民开展长期稳定的签约服务关系，以此为基础加强居民慢病管理、构建分级诊疗体系。

据《国务院深化医药卫生体制改革领导小组简报》（第149期）载，福建省厦门市采取“慢病先行，三师共管”的办法，由大型综合医院专科医师、基层医疗机构全科医师和健康管理师共同组成“医防融合、防治结合、三师协作”的团队服务模式，积极探索柔性引导优质医疗资源和慢病患者向基层“双下沉”。

2016年，中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》中提出，创新医疗卫生服务供给模式。建立专业公共卫生机构、综合和专科医院、基层医疗卫生机构“三位一体”的重大疾病防控机制，建立信息共享、互联互通机制，推进慢性病防、治、管整体融合发展，实现医防结合。

根据《关于做好2019年基本公共卫生服务项目工作的通知》，目前我国将以高血压、糖尿病等慢性病管理为突破口探索基层医防融合服务模式。基层高血压医防融合试点省份要积极推进转变服务提供模式，发挥家庭医生团队优势，明确团队中医生在开展医防融合管理中的主导作用；推动建立基层机构与上级医疗机构的双向协作和转诊机制，积极发挥疾控机构的技术指导作用。启动基层糖尿病医防融合管理工作，将中华医学会发布的《国家基层糖尿病防治管理指南（2018）》作为开展基层糖尿病医防融合的技术指南，组织开展师资和基层医务人员培训。