第四节 理论基础
一 基本需求理论
基本需求（basic needs）理论定义了人在消费品方面所必需的最低限度资源，是衡量发展中国家绝对贫困的关键方法之一。[85]国际劳工组织将教育视为基本需求，认为“在农村地区获得教育服务的机会均等，是基本需求战略的重要组成部分”[86]，基本需求理论侧重于教育的工具性作用，同时认识到教育本身属于人类的基本需求之一。尽管基本需求理论并不重视教育的增收作用，但它不仅将教育本身视为目的，还将其视为满足其他基本需求的一种手段。
在教育与其他基本需求之间的关系上，该理论认为满足任何一项基本需求（营养、安全饮用水、健康、住房和教育）都可以有利于彼此满足，反之亦然。教育在几个基本需求中优先级较高，是基本需求框架中至关重要的因素，是满足所有基本需求的基础。教育有助于满足其他基本需求，并改善生活质量[87]，具体包括以下方面[88]。
第一，为人们提供基本的知识、技能、价值观，并增强了人的主观能动性。教育在人类生活中的地位愈发重要，能够帮助人们紧跟世界发展的步伐，不断满足其经济需求。麦克库洛赫和卡兰迪诺（2003）基于1991—1995年四川农村地区的面板数据，研究发现教育是暂时性贫困的重要决定因素之一，但不是长期贫困的重要因素。[89]另有研究基于2000—2004年中国农村地区家庭调查数据，实证结果表明，教育是中国农村脆弱性贫困的重要决定因素。[90]
第二，教育对人的发展起到关键作用。教育通过使人融入文化环境并促使其在社会中发挥主观能动性。能够提升人们的环境保护、能源使用意识，提升人的现代性程度，以及学习非认知性因素的影响、对新思想的接受程度等。鲁子箫（2017）认为，教育收益减低、“离农”的价值取向是导致个体和社会“因教致贫”的主要原因，并认为观念滞后是其根源。[91]张永丽和耿小娟（2018）根据对1749个贫困家庭的实证调查，研究发现“教育致贫”在长期并不成立，其原因主要有农户的低收入水平、教育支出的增加、教育资源城乡配置不均、就业困难、社会教育观念、贫困的多维性和标准的单一性等，这些是形成短期“致贫”的主要原因。[92]
第三，教育提供了必要的知识，可以改变贫困群体当前的实践和技能，被视为满足其他“核心”基本需求的手段（图1-4）。教育的提升直接导致生产力的提升和人类寿命的延长，引发了人们对更好的住房、更多的食物、更清洁的水以及更高教育和健康水平的需求；同时也使整个社会能够更好地满足这些需求。教育可以极大地提高贫困群体的学习能力，从而使其在教育中受益，并最终提高生产力和收入。有研究显示，农村贫困家庭教育贫困程度最深，随着贫困维度的升高，健康逐渐替代教育，成为农村家庭陷入深度贫困的主要原因。[93]
图1-4 教育与其他基本需求的关系
二 教育投资理论
早在18世纪，亚当·斯密（Adam Smith）在《国富论》中就探讨了通过培训和教育来改善人力资本可以带来更有利可图的事业，从而增加社会的集体财富。[94]斯密定义了四种固定资本，分别为机器、建筑物、土地和所有居民或社会成员的能力。认为教育花费是固定资本，是个人和社会财富的一部分，可以用利润来偿还该费用。
1960年，舒尔茨（Theodore Schultz）强调了人力资本的重要性，将获取技能和知识视为人力资本投资而不是消费。认为人力资本就像任何其他形式的资本一样，可以提高生产质量和水平。人力资本是体现劳动能力、创造经济价值的习惯、知识、社会和人格属性的集合。[95]舒尔茨还认为，人力资本是农业经济增长的主要源泉，其投资的类别包括农闲期间的短期培训班、在职培训、学徒制、正式的学校、保健设施和服务以及对人迁移成本的投资等。[96]在各种人力投资形式中，教育投资是最具价值的。[97]
人力资本区别于货币资本，具有长期累积增长的特征。由于商业周期的冲击，货币资本的增长会出现周期性的波动，在繁荣时期，以相对较高的速度增长，而在经济衰退和萧条时期，则出现减速。而人力资本的基础是由教育和健康的投入奠定的，其增长的波动性较小。随着代际积累，下一代人力资本形成率大于当前一代人力资本形成率。与前一代相比，后代具有更高质量人力资本累积增长。[98]
政府在教育扶贫政策的制定与推进方面发挥了重要作用，在制定法律、资金预算与分配等方面都承担了重要责任，逐渐形成了以政府为主导，社会力量广泛参与的扶贫体制。如图1-5所示，曲线h1表示某人在未接受教育的情况下收入随时间而变化的情况。投资于人力资本的人具有收益曲线h2减去教育成本c2。
图1-5 人力资本投资与教育回报率
由于外部性的存在（h2以上的阴影区域），教育回报高于私人回报，表明教育成本中的政府资助部分（与c2相邻的灰色区域）是合理的。[99]
对于贫困家庭而言，普遍出现的状况就是个人教育投资不足，无法支付学费、生活费、书本费等教育费用。然而，由于教育具有较强的正外部性。当贫困群体作出是否投资于教育选择时，仅考虑了其私人收益和私人成本，并没有考虑对外界的外部性的影响，因此从政府的角度来看，贫困群体的教育投资就会出现不足现象；由于教育可以促进贫困地区经济发展、摆脱贫困，对政府而言，加上外部性，预期收益就会大于成本。因此政府通过补贴发展教育的动力得以形成。
教育对经济发展存在积极影响，小学教育收益高于中学或高等教育收益，在有促进增长政策和对受过教育的人力资源存在有效需求的地方，教育会产生较高的收益。[100]休姆等（2011）认为，在影响贫困代际传递的主要因素中，与教育相关的内容主要包括，监护人的教育和技能水平、儿童受教育程度与心理素质、教育体制、贫困的文化、进入劳动力市场的机会、缺乏技能等方面。[101]陈纯槿（2017）基于实证研究认为教育扶贫能够有效阻断代际传递；城乡居民在代际流动机会上存在显著差异，其流动性经历了先上升后下降，再上升的动态演化过程，家庭背景特征对其产生显著影响。[102]范小梅和吴晓蓉（2018）对“农村贫困出身的70后”受教育情况与职业发展的关系进行研究发现，教育对贫困者的职业收入有显著促进作用，对其职业层次有积极影响，但对“职业感受”和“职业稳定性”的影响不显著。[103]史志乐（2019）通过“家庭代际交叠理论模型”解释了“教育投入与家庭陷贫和脱贫之间的关系”，发现贫困家庭子女的受教育年限需要最少达到初中水平才能走出“贫困陷阱”。[104]
三 教育发展与减贫理论
经济增长理论认为人力资本水平在经济增长中发挥了重要作用。由于人力资本难以衡量，往往使用与教育相关的指标作为代理变量，如识字率、平均受教育年限以及对教育的投资等。新古典经济增长理论通过考察资本积累、劳动力增长以及生产率的提高来解释长期经济增长，认为只要贫困地区拥有相似的投资和储蓄率并获得相同的技术，实际收入的差异可能会缩小，其经济增长应该更快，并最终赶上富裕地区，资本收益率应更高。[105]内生增长理论认为，增加以人力资本等内在要素的投资是经济能够持续性增长的主要原因。该理论还着重探讨了促进经济发展的知识型经济的正外部性和溢出效应。[106]
发展的实质是与教育相关的人力资本的积累，长期贫困必须通过教育和发展加以解决。[107]人力资本的概念在劳动力过剩国家中具有相对重要的地位。剩余劳动力是比有形资本资源更为丰富的人力资源。人力资源可以通过有效的教育投入而转化为人力资本。将原始人力资源转化为高生产率的人力资源是人力资本形成的过程，教育投资能够加快人力资本形成的速度，从而解决劳动力过剩国家中有形资本的匮乏问题。人力资本发展能够促进人类发展，且不受有形资本经济周期影响，能够进一步提升国家经济发展质量。[108]有研究对世界银行234个国家和地区的面板数据检验后发现，教育对贫困存在显著的抑制作用，验证了“教育水平”“公共教育投入”“女童初等教育水平”与“贫困指标”存在显著的负相关关系。[109]
中国经济增长的源泉主要是政府对人力资本的重视，教育是中国经济增长的重要因素[110]，在农村表现为提高基础教育入学率和教育质量。[111]顾建军（1999）认为教育的经济功能和人的培养功能，是教育的反贫困功能产生的内在依据；教育反贫困功能机制的形成是教育功能系统动态调节的结果。其结果表现为贫困者个人生产率的提高、贫困地区经济结构的和谐和经济增长以及人口素质的提高。[112]另有研究，基于1970—1997年的省级面板数据，比较了农村公共投资对促进增长、减少贫困和不平等的影响。发现教育、涉农研发和农村基础设施的政府支出对降低贫困发生率和经济增长产生了较大影响。[113]李锐和赵茂林（2006）认为我国西部农村贫困与教育落后存在负相关的关系，其实质是劳动力的知识欠缺和技能贫困；教育滞后还形成了文化和精神贫乏的积累效应。[114]小冢等（2010）利用亚洲和非洲有关国家的面板数据，考察了劳动力市场在亚洲减贫长期过程中的作用，发现其劳动力市场明显按照教育水平进行了细分。在这些市场中，年龄较小、受过良好教育的群体在从事利润丰厚的非农业劳动力就业，以获取该部门的高学历回报。[115]朱亚和卡迈勒（2011）研究发现，收入增长在减轻贫困方面发挥了一定的积极作用。但总体上，收入分配在减轻贫困方面没有起到关键作用；教育是减轻贫困的最重要因素。[116]李晓嘉（2015）实证研究发现，农户中劳动力的受教育程度的增加能够有效降低贫困发生率。[117]高艳云和王曦璟（2016）研究表明地区经济发展水平对发挥教育改善收入贫困效应有重要影响，对于多维贫困的改善效应不明显。[118]
四 教育政策评价理论
政策效果是公共政策评价的核心，公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。[119]一般认为，政策评价就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是判断这些效果与政策的成本是否符合的过程。[120]从阶段上分，公共政策评价主要分为预评价、过程评价和结果评价。预评价是在政策执行前即政策方案处在规划阶段时所进行的一种带有预测性质的评估；过程评价是对政策运行过程所进行的评估；结果评估是政策执行后对政策所取得的结果的评估。[121]
教育研究对政策过程的影响越来越大[122]，教育政策评价可以检验教育政策实施的效果[123]，教育政策的执行评价是指政策执行过程中的评价，旨在检视执行过程是否按原定政策方案进行；后果评价是指政策执行后的产出和影响的评价。[124]
（一）教育扶贫政策的执行评价
现阶段与教育扶贫相关的国家专项评价多数属于执行评价，主要涉及“全面改薄”“义务教育均衡”“营养餐计划”等方面。在《全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作专项督导办法》的指标体系中，其一级指标“进展成效”包括校园校舍建设和设施设备购置进度等七个二级指标；“质量管理”包括校园校舍建设质量合格等两个二级指标；“保障体系”包括加强组织领导、健全工作制度等三个二级指标；“公开公示”包括主动公开公示、广泛接受社会监督等两个二级指标。[125]《国务院教育督导委员会办公室关于开展农村义务教育学生营养改善计划专项督导的通知》的评价指标体系包括“试点工作开展情况”“供餐管理情况”“食堂建设情况”“资金使用管理情况”“信息公开公示情况”“宣传教育情况”“全覆盖工作进展情况”共计24项评价指标。[126]
学界对教育扶贫政策的执行评价具有代表性的研究主要有以下成果。曾天山（2016）以教育部滇西扶贫实践为例，归纳了影响教育扶贫成效的因素主要有贫困人口“文化素质和能力低下”的教育因素、“增收能力低”的职业教育因素、“基本公共教育服务非均等化”及贫困地区“升学教育”的短板，并提出了提升教育扶贫成效的五大机制。[127]张琦和史志乐（2017）认为教育扶贫的主要效果包括，贫困地区“教育经费投入增多”“资助规模和受益人数扩大”“教育水平提升”“对收入水平提升作用开始显现”。[128]任友群和吴旻瑜（2018）提出应通过信息技术提升教育扶贫效能。[129]曾天山等（2018）针对滇西边境山区的56个集中连片特困县进行分析，通过比较与全国、云南省的经济和教育发展差异，提出针对办学条件改善、师资培训、信息化建设、教育决策与科研水平、课程短板、职业教育、普通高中招生、合作办学、第三方教育评估、教育质量提升的十大政策建议。[130]付卫东和曾新（2019）在调研的基础上认为，党的十八大以来我国教育扶贫已经取得了初步成效。认为存在的问题包括，忽视了教育扶贫的长期性和艰巨性、精准识别机制相对滞后、学校软件建设相对不足、对贫困生全面发展和内生激励重视不够、对贫困生群体的帮扶措施单一化和平均化等方面。[131]邢敏慧和张航（2019）使用华中师范大学中国农村研究院“百村观察”项目组2018年数据中的472份“教育扶贫政策”有效样本，运用最优尺度回归模型分析贫困人口对教育扶贫政策满意度，结果表明，贫困人口对教育扶贫政策满意度处于中等水平；家庭资本、政治信任对教育扶贫满意度具有重要预测作用，以政治信任的作用尤为显著。[132]
（二）教育扶贫政策的后果评价
教育在精准扶贫工作中具有既“功在当下”又“利于长远”的双重效应[133]，其独特性在于注重开发性扶贫、造血式扶贫、长远性扶贫以及教育扶贫的相对独立性。[134]已有对中国教育扶贫政策的后果评价，主要集中在教育扶贫对改善贫困的效果研究，对特定项目，特定地区的教育扶贫效果评价，对当前教育扶贫政策实施效果的评价，具体如下。
一是教育扶贫对改善贫困的效果研究。世界银行东亚及太平洋地区扶贫与经济管理局（2009）对中国贫困和不平等问题进行评估，结果表明，中国减少绝对贫困的成就极为显著，目前，中国的贫穷和不平等在很大程度上可以追溯到教育程度的不均等。[135]吴睿和王德祥（2010）研究发现，初中及其以上文化水平的农村劳动力可促进农村扶贫效率的提高，且中专文化水平的农村劳动力实际贡献值最大，高中文化次之。[136]单德朋（2012）使用2000—2010 年西部 12 个省份面板数据，将“收入贫困”作为被解释变量，“人均教育经费支出”“平均受教育年限”“教育质量”“教育结构”作为解释变量，对教育效能和结构对西部地区贫困减缓的影响进行研究，发现“教育支出的减贫效果不显著”，“平均受教育年限对西部农村贫困减缓具有‘门槛’效应，且现阶段教育效能对农村减贫的整体作用为负”，“中等教育对西部城乡减贫的意义更为显著”。[137]彭妮娅（2019）使用2002—2016年省级统计数据，基于柯布—道格拉斯生产函数模型，以农村人均纯收入为因变量，将“五个一批”脱贫措施列为自变量进行研究。结果表明，教育投入对农民收入具有稳定的正向影响，对贫困地区的增加收入作用高于其他地区，其脱贫作用高于其他因素，扶贫成效是多方合力的结果。[138]
二是对特定项目、特定地区的教育扶贫效果评价。陈平路等（2016）使用2010—2014年“全国扶贫开发建档立卡面板数据信息”与 4个省份的8个试点县和非试点县的抽样调查信息，通过“政策目标对象受益程度指标”（补助对象瞄准率、补助对象覆盖率）和“政策影响效果分析指标”（试点县应届初中毕业生中职就读率、试点县中职毕业生就业率、试点县雨露计划学员工资收入水平）对职业教育专项扶贫机制的政策效果进行评估。发现雨露计划显著改善了中职就读情况，试点县的实施效果优于非试点县。[139]张国建等（2019）基于2002—2016年辽宁改革试验区的试点数据，以中等学校在校生数与总人口的比值说明教育扶贫减贫的绩效，研究认为，扶贫改革试验区的设立并没有促进当地人力资本水平的显著增加，贫困与受教育不足两个因素相互影响。[140]
“十年树木，百年树人”，教育扶贫的成效受制于教育规律，而教育规律受制于人的发展规律。[141]教育反贫困既依附于常规教育发展，又有异于常规教育发展的特殊性[142]，其扶贫效果具有滞后性[143]、效果迟显以及周期长、见效慢的特点[144]，教育扶贫的价值潜隐性[145]特征，对其效果评价只能适用间接但是可观测的指标，这些指标对于教育扶贫本身所应当体现的效果来说是滞后和不足的。[146]教育扶贫效果评价面临着评价时间、指标选取、责任主体确定的难处。[147]本研究认为，在现阶段，应当采用执行评价模式研究教育扶贫政策实施效果。教育政策执行评价的作用在于预防违反政策活动的发生，及时发现和纠正政策执行中的偏差并及时补救，为解释说明政策效果或影响提供依据。[148]能够有效区分贫困地区教育“自身发展”与“帮扶发展”，规避教育扶贫政策的“长期性”“滞后性”特征，及时发现政策过程的薄弱环节，以提升政策效果。
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