4.3　自然垄断性国有企业投资行为的战略性调整

4.3.1　自然垄断性国有企业投资效率的评估分析

表4-4汇报了自然垄断性国企的投资效率回归结果。虽然理论上这类企业相对公益性企业而言更加看重经济绩效，但从实证结果上看，其投资水平对投资机会的敏感度非常弱，甚至低于公益性国企。这些结果表示，自然垄断性国企的投资效率普遍较低。

表4-4　自然垄断性国企的投资效率分析

我们进而比较了自然垄断性国企在新会计准则前后的投资效率差异。表4-5的结果显示，虽然这类企业在新准则之前的投资敏感度为负，而在新准则实施之后为正，但在统计意义上均不显著。这也为自然垄断性国企的投资低效率提供了稳健的证据。

表4-5　自然垄断性国企的投资效率在新会计准则前后的比较

4.3.2　自然垄断性国有企业投资政策的国外经验

从理论上说，对于自然垄断性行业而言，一个行业内由一家或很少几家企业垄断经营效率最佳，这是由自然垄断性企业的成本条件和需求特征所决定的。因此，在各个国家的实践中，国有化是管理自然垄断性行业的最佳方式。例如，20世纪40年代，英国政府认为，在自然垄断行业，只有国家垄断才能提高效率。经历了三次国有化高潮，英国政府掌握了金融、邮电、通信、交通运输、能源、钢铁等一系列关系国家经济命脉的行业。到20世纪70年代末，英国政府几乎100%控制了邮电、通信、电力、煤气、煤炭、铁路和造船，以及控制了75%的航空和钢铁，50%的汽车工业和25%的石油工业。这些国有化的行业，有些不是自然垄断行业，如钢铁、金融、煤炭等；但在自然垄断行业，国有化更甚。不仅是英国，在第二次世界大战后的整个欧洲，自然垄断性行业的国有化都十分盛行。

然而，在实践中，自然垄断行业的国有化治理存在着三个难题：第一是企业的低效率；第二是政府承受的巨大财政负担和这些产业的投资不足；第三是政企关系混乱。20世纪80年代后，西方国家的经济增长出现瓶颈，政府财政赤字严重，国企的比较优势渐渐丧失。同时，新自由主义思潮盛行。在这样的背景下，欧洲各国推行了一系列自由化和私有化改革，其中英国是一个典型的例子。英国在自然垄断行业推动私有化改革，以1984年的英国电信改革为重要标志。当时英国电信私有化改革的直接原因是，政府已经无力承担其庞大的投资计划，电信企业只能靠提高自己的经营和投资效率才能走出困境。私有化极大地满足了其对资金的需求，从而使其能进一步扩大投资，形成规模效应。英国的电信改革取得了成功，也为后续的垄断行业（包括自然垄断行业）的私有化（包括天然气、自来水、电力、采矿）提供了经验。经过一系列私有化改革，企业的投资效率明显提高，这减轻了政府的财政负担，同时也厘清了政企关系。

但是，这些行业的私有化并非都是成功的。电信行业由于光纤和无线技术的发展，其自然垄断性已经丧失，基本上转变为竞争性企业，其成功与这种行业性质变化有关。但有些典型的自然垄断行业却没有那么成功，甚至是失败的。最典型的是铁路运输，在私有化后一年多的时间里，发生多起严重的交通事故，造成重大人员伤亡和财产损失，最终不得不重新收归国有。

4.3.3　自然垄断性国有经济战略性调整的投资政策建议

在我国，包括铁路运输、输电、输气等在内的自然垄断性行业，长期以来被视为国民经济的命脉，由国家直接投资建设并垄断经营。在经营过程中，这些行业的企业通过国家无偿拨付和诸多优惠政策获得了资源和特许垄断的权利，形成了自己的优势地位。但是，这些优势并没有给企业带来效率的提升，反而为其盲目扩张和非理性投资埋下了祸根。从我们的实证结果就可以看出，这些企业的投资效率非常低下。于良春和张伟（2010）也发现，电力产业存在着过度投资的A-J效应（主要指管制机构采用客观合理收益定价模型对企业进行价格管制时，允许的收益直接随着资本的变化而变化，导致被管制企业将倾向于使用过度的资本来替代劳动等其他要素的投入，继而导致产出是在缺乏效率的高成本下生产出来的），垄断企业尝试凭借信息优势索取超额垄断利润，并为满足管制机构对不确定行为控制需要采取对策性行为，进一步强化自己的垄断地位。⁽²⁰⁾另外，这一类企业的逐利特性使得它们没有很好地兼顾社会效益，而是通过其垄断优势提高了产品和服务的价格，削弱了居民的购买能力。

基于国外经验和我国国情，我们建议在自然垄断性行业中引入适度的市场竞争，同时选择一个适度多元化的所有制结构。具体而言，可以适度地允许民营企业投资自然垄断性行业，例如铁路运输、输电、输气等部门。在所有制问题上，可以实行国有产权为主导但允许多种所有制并存的混合所有制结构。例如，在自然垄断行业的基础性和关键性环节中，保持国有经济的控制力，但在竞争性环节中，需要适度降低国有产权的比重，引入非国有资本投资，扩大融资渠道。