4.2　公益性国有企业投资行为的战略性调整

4.2.1　公益性国有企业投资效率的评估分析

表4-2汇报了公益性国企投资效率的回归结果。其中，第（1）列中控制了公司特征，但没有控制年度和公司层面的固定效应。结果显示，投资水平对投资机会的敏感度并不明显。第（2）列中进而控制了公司层面固定效应，TQ的系数为正，但没有统计意义上的显著性。在第（3）列中，除了公司层面固定效应，还控制了年度固定效应，TQ的系数在10%水平上弱显著。总体上看，公益性国企的投资水平与投资机会正相关，显著性较弱。

表4-2　公益性国企的投资效率分析

续表

2007年中国实施了新会计准则，相对于旧会计准则，新准则与国际会计准则高度一致。为了避免新会计准则对财务指标的影响，我们分别对准则实施前和实施后的样本进行回归。表4-3汇报了这一回归结果。从系数上看，公益性国企的投资效率在新准则实施前后并无明显变化，但是就显著性而言，投资效率在准则实施后明显提高。

表4-3　公益性国企的投资效率在新会计准则前后的比较

续表

4.2.2　公益性国有企业投资政策的国外经验

经济合作与发展组织（OECD）于2010年发布了有关国有企业的相关指引（Accountability and Transparency：A Guide for State Ownership）。根据这一指引，国有企业需要平衡其公益性目标和商业目标，且需要增加信息透明度来帮助监管者评估其目标的实现程度。以欧洲为例，政府对国有企业按照其竞争性实行分类管理，并辅以相应的法律规范。例如，法国把公益性国有企业分为两类：一类是非法人的公用事业和从事工商活动、具有行政性质的公共事业机构，包括邮电局、国家印刷厂、存款银行以及与地方政府相联系的供水、住宅等管理机构，它们大多是从中央和地方政府行政机构中分离出来的；另一类是工商性质的公共事业机构和公营企业，具有法人地位，例如煤矿、森林、电力、化工等支柱行业的企业。实践中上述公益性企业都以公法作为法律基础。政府采取直接管理和间接管理相结合的方式，对其财务上的控制十分严格。在投资方面，政府通过设在经济财政部的“经济与社会发展基金组织”确定每年的投资额度，控制企业的借债规模。政府有权决定企业的投资计划、投资方向和提供资金的方式，包括发放贷款、提供补助金等，并通过优惠利率引导企业投资。对于工商性质的公营企业的投资：一是控制项目，即划分项目投资额的管理权限，如对国营铁路公司规定投资额在1000万法郎以上的项目均要由经济财政部审批；二是控制投资收益率，如果企业投资的预期收益率大大高于资本利率，政府往往予以鼓励，如果低于或接近资本利率，政府的审查就特别严格；三是控制资金来源，垄断性企业投资的资金来源通常由国家拨款、企业发行债券和企业自有资金组成，政府规定企业的自有资金与投资总额的比例为20%～30%。

另外，由于公益性国有企业是以社会绩效为首要目标，兼顾经济绩效，各国政府在政策和评估体系中都对这类企业有一定补偿。以匈牙利为例，匈牙利国有资产管理公司（HSHC）作为该国国有资产的监管主体，定期与其管辖的国企高管会面并讨论其财务和非财务目标。对于因达成社会绩效而产生的财务损失，政府通过各种补贴来补助企业，包括亏损补贴、费用补贴和优惠贷款等。

4.2.3　公益性国有经济战略性调整的投资政策建议

由于公益性国有企业投资的首要目标是增加社会绩效、克服市场失灵，政府需要考虑在资金来源、绩效评估和投资监管上制定一些具有针对性的政策。具体而言：

（1）从资金来源上看，由于投资规模较大，投资回报率有限，公益性企业一般不容易获得外部融资。因此，政府需要给予这类企业大量的资金扶持，例如通过政府补贴和税收减免的形式。

（2）从绩效评估上看，国有企业的投资行为一定程度上取决于政府的评估制度。相对于财务绩效，社会绩效包含的范围很广，涉及就业、环保、公平等方面，因此缺乏一个统一的评估体系。为了让公益性国企更好地实现社会绩效，监管部门首先要清晰地界定和尽量量化社会绩效的评价体系，要在保证公众利益的前提下适度控制成本。只有当权责明确、奖惩分明的时候，国企高管才会有激励去更好地实现其社会目标。如果企业在实现社会绩效的基础上能有一些盈余，企业应该得到一定的奖励。

（3）从投资监管上看，建议政府对公益性企业进行分阶段性的投资和评估。由于政府是主要的投资主体，这类企业往往缺乏外部监管，因此代理问题和衍生而来的腐败问题会比较严重。该类企业在进行投资前，需要有非常明确的投资计划，政府按照计划对企业的投资进行分阶段的监管，当阶段性的目标实现后，政府再进行下一步投资。除此以外，政府还可以借助审计机构的专业能力来对该类公司进行阶段性审计，确保其提供的数据真实可靠。