第二节 危机管理理论

一、危机管理的概念

危机管理（crisis management，简称CM）最早可追溯到第一次世界大战之后的企业危机管理研究，一次世界大战后的经济大萧条使得美国很多企业面临前所未有的经济危机，这场经济危机开创了危机管理的先河。

由于对危机的界定存在差异，不同领域或组织体系的学者及研究者对危机管理的界定也相应地有所差异。尽管如此，学者们仍对危机管理的内涵进行了系统的界定，比较有代表性的如下：

1986年，美国著名咨询专家史蒂芬·芬克出版了《危机管理——对付突发事件的计划》一书，首次对危机管理进行了比较系统的研究，他认为危机管理是“对于组织前途转折点上的危机，有计划地挪去风险与不确定性，使组织更能掌握自已前途的艺术”。也就是说，危机管理包括转移或缩减危机的来源、范围和影响，提高危机初始管理的地位，改进对危机冲击的反应管理，完善修复管理以迅速有效地减轻危机造成的损害。雷米进一步将危机管理阐述为组织针对危机的发展阶段采取不同的措施，包括在危机发生前的侦查、沟通与预防；当危机发生时，要成立危机管理小组负责处理并将危机予以隔离。海耶士从适应性的管理及控制过程角度把危机管理进一步细化为六个管理步骤，包括：密切监测环境、实际了解问题、制定备选方案、预测方案后果、决定行动方案、下达办理方向及排定计划内容。这种观点将危机的事前管理细化为具体的行动步骤。

20世纪80年代，国内学者开始对危机管理展开研究。比较有代表性的是学者张成福，他指出，所谓危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理、消弭危机。其重点在于：危机信息的获取和预警；危机的准备与预防；危机的控制与回应；危机后的恢复和重建；持续不断的学习和创新。

杨冠琼、杨建顺等学者从政府或组织与公众的关系处理的角度来理解危机管理。杨建顺认为，危机管理是指有关组织、国家乃至国际机构为避免或者减轻危机或者紧急事态所带来的严重威胁、重大冲击和损害，而有计划、有组织地学习、制定和实施一系列管理措施和应对策略。

结合危机的内涵可知，应对不同的危机，不同的决策主体可以采取“处置”或“管理”的手段。当决策主体对危机的应对上升为管理时，表明决策主体意识形态发生了转变，他们对危机的应对由被动处置转变为主动管理。通常意义上，危机管理的决策主体应该依赖于一定的组织或系统，个体对个人危机的处理尚不能称为管理。从管理学本身的角度讲，管理包含“计划”、“组织”、“领导”和“控制”四大职能。但是危机事件具有其自身的特殊性，相应地，对危机管理的认识，在理解把握危机内涵的同时，我们需要重点把握以下几点：①“凡事预则立，不预则废”，危机管理的直接目的在于恢复秩序，最终目的在于防范危机。公共危机事件通常具有巨大的破坏性，良好的危机管理机制应是尽一切努力将危机事件扼杀在摇篮里。②危机管理是一个系统工程，包括危机来临前的研究问题和发现问题、危机来临时的处理问题、危机解除后的恢复秩序等。③危机管理预控具有较强的权变性。通常意义上的管理控制职能要求管理活动“按部就班”，但是由于危机自身具有极大的不确定性，危机管理的控制也就具有较强的权变性，在实践中，要求决策主体要有多套预案。

二、危机管理相关理论

危机管理是一项系统工程，要管理好危机需要有科学的理论作为支撑。综观当前国内外的研究，比较经典的危机管理理论有：

1．危机管理的周期理论

危机的形成有一个自然的时间周期，包括发生、发展、高潮、恢复的过程。芬克最早发现并尝试从医学的角度将危机的周期分为征兆期、发作期、延续期和痊愈期。危机管理的周期理论，即遵循危机的自然周期对应形成。危机管理的阶段模式是最直接的应用之一。

美国联邦安全管理委员会从管理的角度将芬克的危机四阶段理论发展为危机管理的四个步骤，包括减缓、预防、反应和恢复。罗伯特·希斯最终将这四大危机的管理应对阶段修正为便于人们识别和记忆的4R模型：减少（reduction）、预备（readiness）、反应（response）和恢复（recovery）（见表1-1）。从管理的角度讲，减少阶段的主要任务是预防危机的发生，最大可能地降低危机发生后的震荡，尽最大可能地杜绝不良连锁反应，这一阶段的主要手段在于科学的风险评估。预备阶段则是在风险评估的基础上建立全方位的应急体系，一旦遭遇危机，要保证损失最小化，秩序最快速度正常化，这一阶段的主要任务在于制定应急规章制度、组织应急团队以及危机应对演练与培训等。反应阶段主要是在危机来临时的紧急处理，利用已经建立的危机应急体系，调度一切可以动员的人、财、物、技术和信息等资源，最短时间内遏制危机的传播，尽可能杜绝任何的连锁破坏效应。恢复阶段主要是在危机得到控制和解除后进行总结和恢复秩序等工作。

4R模型是最早取得比较广泛认同的危机管理模式，在此基础上，有很多学者提出了不同的危机管理周期理论，包括两阶段模型、三阶段模型、五阶段模型、六阶段模型等。

两阶段模型将危机管理简单划分为危机发生和危机处理两段；三阶段模型主要是在两阶段管理模式的基础上采取的加头或加尾的方式，即增加预警阶段或增加总结阶段；五阶段模型主要是将四阶段理论的恢复阶段一分为二，将总结提高独立成段，即将危机管理分为发现征兆、准备和防范、损失的控制、恢复、学习提高五个阶段；六阶段模型则将危机管理分为避免、准备、确认、控制、解决、获利六个阶段。

可见，不管分为几个阶段，本质大同小异。危机管理周期理论的核心在于将危机管理看成是一个循环的战略工程，即危机来临前的预测和发现问题、危机来临时的处理问题、危机结束后的恢复秩序。

2．全面危机管理理论

全面危机管理理论是从系统论的角度来管理危机，认为危机管理的有效运作必须包含以下几方面的要素：①详尽的政策体系，包括危机管理的目标、主体、各主体的职责分工等。②健全的组织设计，包括动员社会力量的共同参与等。③良好的应对能力，包括模拟演练、教育培训、现场处置等。④完备的资源供给，包括应急物品的储备、运输、配送等。

全面危机管理理论的优点与缺点并存。优点在于全面、系统，将危机管理中需要应对的问题悉数考虑；缺点在于缺乏对危机不确定性的灵活应对，以及对组织情境的把握，稳定性有余，应变性不足。

3．危机管理的风险社会理论

风险社会理论最早由德国著名社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）提出。在他的著作《风险社会》（Risk Society）中，贝克指出，随着社会现代化进程的加速，危机的发生面临着前所未有的不确定性。

风险与危机只有一个临界点的差别，危机暴发前的时期是风险期，风险积累后的时期可能转变为危机期。从风险的危机转化看，危机是潜在危险经突发事件触发，以及由突发事件导致连锁效应的过程（图1-1）。风险社会理论突出了危机的社会性特点，提示危机管理需要全社会的分工与合作。

此外，还有危机管理的系统复杂性原理、危机管理的博弈论等理论。可见，危机管理可以理解为与管理学交叉的一门复合学科。由于管理学本身就涉及组织行为学、社会学、心理学、运筹学以及政策科学等多学科理论，因此危机管理学作为一门全方位、系统性和权变性的实践活动，我们不建议教条主义。在真正把握了危机和危机管理的本质含义的基础上，任何能够防止危机的产生、减少危机损失或是有助于危机后恢复秩序的理论或方法皆可为我所用，危机管理较强的权变性要求实践管理者具有把握本质的洞察力和统揽全局的大局观。

三、公共危机管理或政府危机管理

公共危机管理，也有学者称之为“政府危机管理”，指政府为减少、消除危机的危害，在公共危机事件产生、发展过程中，根据危机管理计划和程序而对危机采取的对策及管理活动。

广义的政府危机管理是指政府工作人员依据危机管理计划，对可能发生或已经发生的危机事件进行预测、监控、控制、协调处理的全过程，狭义的政府危机管理指的是针对已经发生的危机事件的处理过程。从研究实践情况来看，更多的研究者从狭义层面对政府危机管理加以理解，也就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的发生、演变及其影响的过程中所采取的一系列措施。

可见，无论是哪种概念，政府危机管理最本质的特点是政府是危机的管理者、决策者和组织者，政府危机管理属于政府公共职能范畴，是政府公共管理的一种。