第三节 危机管理理论在突发公共卫生事件应急处置中的应用

对照上文的分析，突发公共卫生事件应急处置属于政府危机管理的范畴。本节以2003年SARS危机的暴发作为典型案例，阐释危机管理理论在突发公共卫生事件应急处置中的实践指导作用。

一、SARS疫情暴发的政府危机处置

1．危机事件过程

产生阶段：我国首例SARS病例于2012年11月16日在广东佛山被发现，并以“不明原因性肺病”收治，“怪病”导致当地抢购药品成风。2003年1月“非典”在深圳等市暴发流行，2月中旬广东疫情进入高峰期。市面出现抢购药品和食醋风潮，此后又出现大范围抢购大米和食盐现象。

蔓延阶段：2003年1月至3月，广西、湖南、四川和山西相继出现流入或继发病例。4月中旬，台湾和北京出现疫情喷发的高潮状态，几乎每日新发病例较前一天成倍增长。截至2003年5月份，全国仅海南、贵州、云南、西藏和青海5省未报告疫情。

控制阶段：2003年6月初，北京首次出现0病例，SARS疫情初步得到控制。6月24日，世界卫生组织和卫生部宣布解除对北京的警告，将北京从疫区名单中删除，标志着我国抗击SARS工作取得了重大进展。

2．危机事件处理

从危机管理的视角，对突发事件的处理至少包含预警、应对（处理）、控制（解决）几个阶段。我们综观SARS事件的整个处置过程，将其总结如下：

监测预警和预防预控阶段缺失。首先表现在整个应急法制体系的缺失，危机事件的应急工作并未从法律角度予以保障。其次，没有一个专门的中枢指挥系统来应对。对危机的管理应当是政府常态事务的一部分，但是，在SARS疫情形成全国性危机后，没有统一的指挥协调系统。第三，公共卫生防护体系的不完善。我国的公共卫生防护体系由于财政困境已经纷纷向市场缴械，由“预防为主”转变为“重医轻防”，应对SARS这种新发传染病的暴发流行，职能偏废的公共卫生体系表现出了明显的预警监测能力不足、信息纰漏机制误区以及应急预案适用性差等问题。

危机处理阶段问题百出。首先，各级政府未对SARS疫情的暴发持有足够的重视，以致失去了遏制疾病流行的最好时机。2003年4月3日，卫生部部长张文康在新闻发布会上表明“中国局部地区的非典型肺炎疫情已经得到有效控制”，事实上，此时SARS疫情正在全国蔓延，地方的瞒报、漏报，我国公共卫生信息系统建设的不完善，才导致这样的认识误区。直至2003年4月中旬，北京地区SARS病人成倍增加，温家宝总理在国务院召开的全国非典防治会议上明确要求，“公开疫情，用事实说话”。其次，危机处理和控制阶段，没有重视“人本”管理思想，疫情的肆虐带来群众的大范围恐慌，多地出现抢购板蓝根、“封城”等现象。而资源调度、信息发布等问题也一时显得仓惶。

危机控制解决阶段成效卓著。在SARS疫情暴发成全国性的危机事件后，我们看到了政府及社会的快速反应能力。2003年4月中旬，政府意识到了危机的态势严重，并予以高度重视。4月22日，温家宝总理提出，全国应高度重视并众志成城抗击“这突如其来的重大灾难”，同时强调“一个负责任的政府，必须时刻把人民的利益放在首位”。其后，各种应急制度相继出台。2003年5月12日，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》。地方政府也相继出台《突发公共事件应急解决办法》。在疫情信息逐步得到公布后，民众也不再恐慌，疫情逐步得到控制。

二、SARS危机对我国危机管理体系的完善

任何一个危机的处理都表现出两面性，在SARS疫情暴发时，我国尚未有明确的应急处置体系概念，通过对SRAS疫情的处置，我国以此作为契机，初步建立了全国的突发公共卫生事件应急处置体系。SARS疫情应急处置对我国公共危机管理理念及体系的完善主要体现在以下几个方面：①健全了法律法规体系——《突发公共卫生事件应急条例》。②建立了常务应对机构——卫生部成立卫生应急办公室（突发公共卫生事件应急指挥中心）。③建立了统一的信息平台——“救灾防病与突发公共卫生事件报告”管理信息系统。④重视公共卫生防控体系建设，加大了公共卫生投入。⑤增强了主动管理意识。从SARS事件后，政府着手建立公共卫生应急防控体系，这也就标志着我们对公共危机的被动处置，已经上升到危机战略管理的层次。可以说，从政府层面上讲，至少已经具备危机管理意识，增强了危机处置能力。