第一节 相关概念

一、危机与公共危机

1．危机的理论含义

危机的理论含义主要从语言学的角度加以理解。《朗曼现代英语词典》将危机解释为：事物发生过程中的一个转折点，如疾病的突然好转或恶化；不确定时间或状态；非常危险或者困难的时刻。《袖珍牛津词典》则从两个层面对危机加以阐释：危险和非常困难的时期；决定性的瞬间。《现代汉语词典》对危机的基本解释则相对少了两面性，即“危险的根由或严重困难的关头”。

2．危机的实践含义

危机的实践内涵随着危机管理的发展而不断深化。危机管理起源于20世纪60—70年代，经过约五十年的发展，危机管理理论已经不断深化了危机的概念内涵。

危机研究的先驱赫尔曼认为：危机是一种出乎决策主体意料的情境状态，在此状态下，决策主体的根本目标遭受威胁，且决策的反应时间极度有限。乌里尔·罗森塔尔等人基于社会系统的角度认为，危机是对社会系统的基本价值和行为准则构架产生重要威胁的事件，且必须在高度不确定性、事件压力及时间受限等情况下对其进行关键决策。巴顿则从组织的视角定义危机，他认为危机是一个会对组织造成潜在负面影响的不确定性事件，其后果可能对组织本身或组织资源（员工、产品、服务、资产和声誉等）造成巨大的损失。管理学家奥兰·杨从系统动因论出发，通过对过程的阐释，认为危机是一组迅速发展的事件，这一系列事件的组合使得破坏稳定的力量在系统中的影响作用远超正常水平，最终导致这种破坏力量在系统中暴发的危险增加。韦伯斯特则利用临界点原理来表述危机，如一个更好或更坏的转折点，或决定性的时刻，或一段至关重要的时间和一个达到危急关头的情景。美国哲学家斯·库恩借助范式理论指出，危机就是从常规科学走向科学革命，从旧范式向新范式过渡的一个阶段。美国危机管理专家史蒂文·芬克从危机的变化状态来表述危机，指事件处于即将发生决定性变化的一段不稳定的时间或一种不稳定的状态。

同时，还有学者尝试从不同的特点或情境对危机进行概念性的说明。罗伯特·希斯认为，危机包含三种情景：不可控；对人员、组织和资源产生威胁；可见和不可见的影响。福斯特则提出了“紧急决策”、“人员严重缺乏”、“物质严重缺乏”和“时间严重缺乏”等危机的基本特点。

20世纪80年代末，危机管理研究才正式被引入中国，此时的危机管理理论已经较为成熟，因此，国内学者对危机的内涵多是对国外学者的理解加以综合。郁建兴和李小君等人对奥兰·杨的系统动因论加以延伸，他们认为危机是一系列中止和平进程和瓦解社会正常关系及秩序的事件正在迅速展开的过程，对社会稳定的破坏力大大超出了正常的水平，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应和抉择，采取更多的控制或调节行动，以维持系统的生存。罗守贵和高汝熹认为，危机是在社会生活中突然发生的、严重危及社会秩序、给社会带来重大损失的一种非均衡状态。薛澜、张强和钟开斌的观点是，危机通常是在决策者的核心价值观受到严重威胁或挑战时，信息不充分、事态发展具有高度不确定性和需要快速决策等多种不利情境的综合。

可见，人们对某一特定事物的概念性理解是在不断的实践中进行丰富的，是事物本身的集成优化。危机管理实践集成了管理学、政策科学及社会学等众多学科的有益成果。本书并不试图对“危机”这一概念进行重新界定，但是，结合其理论含义和实践深化，在综合国内外学者观点的基础上，结合事物的“产生——发展——转化（——影响）”的逻辑发展阶段，我们认为危机至少包含以下四类特点：①不确定性。危机产生的原因复杂而隐秘，实践表现为发生时出其不意，危机的发生状态、发生时间、发展、影响及转化不以人的意志为转移，具有高度的不确定性。②急迫性。危机具有“时点”特性，表现为时间维度上的发生的紧急性，处理的紧迫性。③两面性。危机具有危害和机遇的两面性，具体表现为处理得当的决策通常会导致转机或另一个契机。④破坏性。危机的产生必定给特定的组织或系统产生超常的震荡，导致其日常工作程序中断或失序。

结合危机的各种定义和特点，我们认为，正确认识“危机”至少包含以下几个要点：①危机需要一个载体。危机针对一定的个人、组织或系统等才有其特定含义。②危机需要一个对其进行处理的决策主体，这个决策主体是个人、组织、系统的某一或某些角色，对危机的处理起着至关重要的作用。③危机来临时，决策者的核心价值观念受到严重威胁或挑战。④主体决策环境极度恶劣、有关信息很不充分、事态发展具有高度不确定性和需要迅捷决策等不利情境汇聚，决策面临高度的紧张和压力。

3．公共危机的含义

当对危机的解读涉及公共领域范畴时，人们更多地使用“公共危机”这一概念。关于公共危机的界定，综合来看主要包含以下三种理解：①部分学者从社会系统角度界定，认为公共危机等同于危机，如乌里尔·罗森塔尔，他认为公共危机是一种严重地威胁社会系统基本结构或基本价值规范的形势，并在时间压力和高度不确定性的情况下必须对其做出关键决策的事件。②雷晓康等人则认为公共危机是危机的一种，二者不能混为一谈，他们认为公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机。③也有人从咬文嚼字的角度来阐释，如王茂涛从“公共”和“危机”两个层面来理解公共危机，他将公共危机定义为由于外部或内部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险情况和紧急状态。

但是，不管人们对公共危机的理解是否有差异，他们对公共危机的特征均取得了较为一致的意见，综合来看，公共危机自身具有以下两大主要特征：①社会性。社会系统的基本价值和行为准则遭受严重威胁，各类问题相互交叉影响，涉及多数人的利益。②系统性。公共领域的危机涉及社会系统的各个层面，公共危机的应对也具有层次性、协调性、综合性或复合性等。此外，公共危机也具备危机的属性，也表现出不确定性、急迫性、两面性和破坏性等特征。

二、危机与突发事件

“危机”，在国内往往被“突发事件”这一约定俗成的概念所替代。2007年第十届全国人大常委会决议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》对突发事件进行了界定，该决议认为，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。由此可知，突发事件属于一种紧急事件，紧急事件本身强调事件的紧迫性、时间受限性，突发事件的内涵则又强调了事件的突发性、偶然性。从这个意义上讲，突发事件表现出了危机的两方面特征——急迫性和不确定性，同时强调了社会性和公众性。这里表述的突发事件实质是一种狭义的概念，是涉及社会公共领域的突发公共事件，其概念内涵严格意义上对应于公共危机。

由于“突发公共事件”和“公共危机”的本质特点均在于具有一定的社会性，多数情况下，研究者们并不严格区分二者的含义，但是从逻辑学的内涵与外延角度讲，突发事件不一定就是危机。认识到这一点，对实践具有一定的指导意义。在实践中突发事件的发生并不一定导致危机，而危机则可能是一个或一系列突发事件所导致的结果，如果决策主体对某一突发事件采取了有效措施，其不良后果被控制在预期范围内，那么该决策主体就可能没有遭遇危机，这表明突发事件是可处理的，危机是可预防和可控制的。现实中，突发公共事件常常可能转化成公共危机事件。例如，2003年我国大规模暴发SARS，由于公共卫生应急体系的不完善，一时间造成了全社会的恐慌，对于政府而言，危机随之出现；而2008年汶川大地震，灾情发生后从抗震救灾到恢复重建，无论政府的管理活动还是社会秩序都有条不紊，在此情况下，虽然发生了突发事件，但并没有产生巨大的社会危机。

三、突发公共卫生事件

突发公共卫生事件，是与公众健康相关的突发公共事件。2003年国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》对突发公共卫生事件的概念做了明确界定，此后《国家救灾防病与突发公共卫生事件信息报告管理规范》将重大动物疫情也纳入突发公共卫生事件应急范畴。我们可以将突发公共卫生事件定义完善为：已经发生或者可能发生的、对公众健康造成或者可能造成重大损失的传染病疫情、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒、重大动物疫情以及其他严重影响公共健康的事件。

其中，重大传染病疫情是指某种传染病在短时间内发生，波及范围广泛，出现大量的病例或死亡，其发生率远远超过常年发病水平，包括新发传染病、新传入并有扩散趋势的传染病和复燃并具有流行趋势的传染病。群体性不明原因疾病系指短时间内、在相对集中区域内同时或相继出现具有共同临床症状的病人，且病例不断增加，范围不断扩大，暂时又无法明确诊断的疾病疫情。重大食物或职业中毒是指由于食品污染和职业危害的原因造成的伤亡较重或受害人数众多的中毒事件。重大动物疫情是指高致病性禽流感等发病率或死亡率高的动物疫情突然、迅速传播，可能对公众身体健康和生命安全造成危害的情形。

同样遵循事物的“产生——发展——转化（——影响）”的逻辑发展阶段，从公共卫生领域的自身特性出发，我们理解突发公共卫生事件的本质内涵，需要重点把握以下几点：①成因复杂多样。病原微生物感染、工业污染、“生化恐怖”事件以及自然灾害蝴蝶效应等，均可能导致突发公共卫生事件。②时空分布差异。众所周知，自然灾害或者传染病的暴发都具有一定的季节效应，部分传染病还具有特殊易感人群等。③传播迅速广泛。以传染病为例，当传染病散播的三个基本环节完备时，疾病就会肆无忌惮地扩散。在国际交流更加频繁的时代，任何一种传染病都具有全球暴发的可能性。④高度不可控。正因为突发公共卫生事件的成因复杂、分布多样且传播迅速，通常很难预防与控制。⑤危害的多重效应。突发公共卫生事件对公共健康及生命安全造成巨大威胁的同时，通常带来严重的社会恐慌，并伴随环境、经济甚至是政治外交的连锁破坏。⑥极大破坏性。危机管理的核心在于人本思想。不同于一般的危机，突发公共卫生事件的处理无论做得多好，生命的损失和健康的损害都具有不可逆转的效应。⑦危机处理的系统性或综合性。首先，广义地理解，所有涉及疾病与健康的范畴，都属于卫生领域，卫生系统本身具有系统性和复杂性；其次，凡是涉及疾病与健康的事件都可以理解为社会事务处理范畴，卫生系统内部的协调无法完成危机的处理。