我省区县政府相对集中行政许可权改革研究

课题组负责人：李 路

课题组成员：原晓康 王 萌 邢彩凤

党的十八大以来，党中央、国务院强力推动“放管服”改革，而深化行政审批制度改革，是实现“放管服”改革目标的基本路径。根据中央编办发 〔2015〕16号文件，陕西省出台了陕办字 〔2017〕89号文件，在全省4个市区、22个县区、9个开发区共计35个市县（区）开展相对集中行政许可权改革试点（其中区县占比62.8%），建立行政审批服务局。此项改革涉及政府行政管理全方位调整，及时总结经验、梳理问题并展开对策性研究，对“放管服”改革具有很强的理论和现实意义。

本课题以22个试点区县为对象，采用现场访谈、数据及文献分析等方法，先后赴西安市莲湖区、铜川市印台区、咸阳彬州市、汉中市西乡县等地进行调研。走访了行政审批服务局及其下设的政务服务大厅，组织部分行政许可申请人对改革试点工作提出改进建议。赴陕西省编办了解全省改革试点整体推进情况，通过对相关资料整合汇总，最终形成本调研报告。

一、陕西省区县政府相对集中行政许可权试点推进现状

（一）组建行政审批服务局并逐步实现职能、人员划转

陕西省各试点区县成立行政审批服务局，属于区县政府下属正科级部门，原政务服务中心统一转隶为行政审批服务局下属事业单位。

各试点区县按照“能进必进，进是原则、不进是例外”的要求，将各职能部门的行政许可事项交由行政审批服务局实施，确定机构所需编制和人员。以铜川市印台区为例，一次性将区发改局、教科体局、民政局等15个部门承担的135项行政审批职能和78项公共服务职能划入行政审批服务局。在人员划转上，按照“编随事走、人随编走”的原则将相关人员从原部门划出，转至行政审批服务局。

（二）明确了行政审批服务局及其政务服务中心具体的职责

各区县根据“精简统一、便民高效；审管分离、权责一致；联动联通、协同监管”的原则，明确了行政审批服务局的基本职责，主要包括负责本级部门，承接省、市级相关职能部门划转事项；负责行政审批工作机制创新；负责审批服务局和服务中心人员管理工作；负责组织行政审批事项的现场勘验、专家评审、验收工作；负责行政审批、政务服务体系的信息化平台建设。

（三）健全内设机构并优化业务实施标准和流程

各区县试点形成了“一局一中心”的基本运行架构，统一实行清单化管理。铜川市印台区推出了“服务脱贫攻坚代办帮办、服务招商引资容缺快办、服务项目建设马上就办”的“三服三办”制度。咸阳彬州市等行政审批服务局建立了“前台综合受理—后台分类审批—窗口统一出件”的行政审批“受审分离车间流水线”运行模式。一些区县还推出了延伸告知、延时服务、双休日节假日预约审批、邮寄送达等便民服务措施。

（四）制定相关工作配套制度机制

为了确保行政许可事项划转工作平稳过渡、无缝衔接，行政审批服务局建立了审管分离制度，完善了行政许可项目动态管理制度，建立了投资建设项目联合踏勘图审机制和审管联动和信息共享机制，健全了监督制约机制，以及内部管理制度。

二、相对集中行政许可权试点中遇到的主要问题

我省本次区县改革试点工作总体进展顺利，但也存在一些问题，具体有以下几个方面：

（一）划转行政审批和公共服务事项还不到位

各区县存在不能及时划转的问题。如专业性强、审批难度大、划转条件不成熟的行政许可事项和专业技术人员需按照“编随事走、人随编走”的原则进行划转。还有一些审批和服务事项需等10月份省上“三级四同”“四办清单”公布后再进行划转。

（二）行政审批局的审批权限尚未在法律形式上获得确认

各区县试点采取“先上车、后买票”方式，使当前审批事项缺乏法律依据，从法律意义上其不是行政审批主体。陕西各区县部门审批权向行政审批服务局的集中让渡，均以地方政府出台文件的方式来完成，造成部门间监管扯皮现象。

（三）承担行政审批工作的转隶人员身份有异议

从原职能部门转隶人员大部分是事业身份，均不能承担行政审批受理和办理业务，一旦出现行政诉讼，行政审批服务局就会作为被告产生行政问责。这是当前行政审批服务局自身遇到的一大难题，也是区县组织人事部门无力解决的。

（四）试点范围有限，行政许可证效力受到质疑

不少未试点区县对试点区县发放的行政许可证的效力产生怀疑，由于各试点区县集中审批目录事项范围不同，要求改用原审批部门公章。经常异地或跨省区的行政许可证使用问题更为显著，不利于企业跨区域生产经营活动。

（五）集中审批与监管、技术服务部门之间业务协同不顺畅

各试点区县仍存在实际操作层面的障碍，行政审批局不能及时得到监管信息，就会造成监管过度或监管空当。目前行政审批局、监管部门、技术服务机构之间缺乏网上数据交换平台，无法实现跨部门共享，直接影响审批、监管的质量与效率。

（六）改革上下不同步，审核类事项办理不畅

试点区县市县的集中审批与省市相关部门的分散审批，存在不协调不一致的情况，削减了市县行政审批局改革效率的提高。

（七）网上集中审批功能有限，业务开展困难

各试点区县审批业务涉及并联审批时，尤其是涉密特殊管理的省属垂直管理部门，群众必须到线下实体行政审批中心办理。群众更希望使用微信办理网上审批业务，但目前尚难以开展。

（八）分散的腐败风险转向集中的腐败风险

成立行政审批局后，绝大部分审批权归审批局行使，腐败风险集中发生的可能性增大。此外由于行政审批局和政务服务中心运行成本日益增多，本地财政已出现资金缺口。

三、深化相对集中行政许可权改革的对策建议

（一）尽快实现行政审批和公共服务事项的划转到位

建议省编办尽快制定“三级四同”方案和“四办清单”标准流程。各试点区县完善“三定”方案。省政府对各试点区县行章出具的行政许可证效力给予确认，解决证照等许可主体签章异地使用受质疑问题。

（二）通过人大备案方式解决行政审批服务局运行的法律障碍

建议将试点区县行政审批服务局的审批职能、权限、事项向上一级市人大备案，从权力源头上解决合法性问题。下一步待全省行政审批服务局全面推广后，统筹进行立法完善和修改，进而从根本上解决合法性问题。

（三）立足现有条件实现审批人员身份合法化

建议试点区县将政务服务中心转化为行政审批服务局下属参公编制机构。在岗人员通过参公统一考试变为参公身份。编制未满的通过公务员考试从各部门特别是基层乡镇招录，最终实现全体人员从事行政审批业务的合法身份。

（四）建立精细化的审批、监管、技术服务部门业务协同机制

建议完善信息移送制度；建立定期会商制度；建立技术服务机构审查员、勘探员数据库；设立专项经费用于购买审查、勘验的技术服务；建立审查勘验人员评价制度；完善监管部门与技术服务机构间的信息传递制度以及评价机制等。

（五）建立统一的标准化、模块化的审批与公共服务信息化平台

建议对区县各部门信息资源全面整合，实现审批、监管、技术服务的同步显示、同步处理、在线互动。为下一步改革在省、市、县三级政府全面推开，构建全省“一张网”的审批受理平台奠定基础。

（六）建立省级行政审批服务中心

建议组建单独的省行政审批服务中心。可借鉴贵州、天津等18个省市的成熟做法在省级政务服务中心集中划出专用场所；集中各部门行政审批权；组建管理团队，建立省级审批大数据库等。最终转型为省级行政审批服务局。

（七）完善集中审批的监督监察机制

建议建立审批分类监察机制。例如对于基本要件齐备的审批事项采用网上办理，实现“即报、即审、即批”；对于需要现场审查或勘验的对工作时间重要节点进行重点监察；对于涉及多部门并联的对审批时间节点进行同步监察；对于集中在行政审批服务局的实行“前台综合受理—后台分类审批—窗口统一出件”审批模式。

（八）加大财政投入支持力度

建议对行政审批服务局及政务服务中心在人员、物业、装备改善、网络升级、公共服务中的支出，及时追加财政投入或设立专项资金，保证其在各项业务开展中的财力。

四、相对集中行政许可权制度发展趋势展望

（一）由试点走向全面推行是大势所趋不可逆转

《党和国家机构改革方案》的出台决定了全面推行相对集中行政许可权制度不可逆转，继续深化基层政府行政审批服务局试点是大势所趋。

解决体制机制障碍，必须将其作为各级党委政府一把手工程来抓。省级政府要加强对全面推行该制度的顶层设计。在审批事项上实现“一扇门受理”；在审批方式上达到“一个机构、一套标准、一门受理、一枚印章、一体运行”的“五位一体”理想状态，实现省以下各级政府行政审批服务局全覆盖。

（二）行政审批服务局职能将向公共服务领域延伸

行政审批服务局设立的初衷之一，就是要将各类政府部门和事业单位的公共服务职能划转办理。行政审批服务局要强化对基本公共服务事项的“一窗受理”；完善政务中心标准化服务大厅软硬件建设；实现移动客户端网上办事功能；引进市场机制，通过购买公共服务提升服务品质。同时还应加强对乡镇、村社便民服务中心业务指导。

随着以区县为主的改革试点不断深化，行政审批服务局将最终实现从“一枝独秀”到“遍地开花”。

（本文为2019年度校咨政课题）

课题组负责人简介

李路，中共陕西省委党校（陕西行政学院）中国特色社会主义理论研究中心主任、教授、硕士研究生导师。主要兼职有中国人民解放军国防大学特约研究员，陕西省党史学会理事，陕甘宁边区研究会理事，中共陕西省委组织部农村干部现代远程教育特聘专家，陕西省青年政治学院（陕西省团校）兼职教授等。主要从事政党政治研究、中共党史等方面的教学与研究工作。主持国家社科基金项目1项，公开发表学术论文40余篇，获各级奖励多项。