筑牢监管防线 为相对集中行政许可改革保驾护航
课题组负责人：李 策
课题组成员：王彩梅
一、改革背景和问题提出
（一）“以审代管”的传统管理模式问题突出
我国的行政审批制度形成于高度集权的计划经济体制下，在特定的历史阶段对经济社会的发展曾起过积极的作用。但随着改革开放的不断深入，逐步暴露出了不适应经济和社会快速发展的诸多问题，难以满足人民群众对美好生活的期望。从1997年开始，作为改革“试验田”的深圳市率先开展行政审批制度改革尝试，拉开了地方政府改革探索的序幕。2001年10月18日，国务院以国发 〔2001〕33号形式批转原监察部、国务院法制办、国务院体改办、中央编办联合制定《关于行政审批制度改革工作实施意见的通知》，对进一步开展改革进行了部署，全国行政审批制度改革工作至此全面展开。《通知》要求各级政府“要进一步转变政府职能，减少行政审批。少管微观，多管宏观，少抓事前的行政审批，多抓事后的监督检查，切实加强监督和落实”，在近20年后的今天看来可谓着眼甚远、切中要害。时至今日，仍是行政审批制度改革工作的努力方向：行政审批整体数量偏大，管得过于“微观”；前置审批多、审批条件“苛刻”，侧重于事前“防范式”监管，管得太“死”；工作独立性不强，“以审代管”“以罚代管”问题突出，监管“粗放”且容易滋生腐败；方式落后，监管盲区较多和部分企业应付“检查”负担重等问题并存……以上传统监管问题的弊病，经过多年的改革已大为改观，但仍存在很大的改善潜力和空间。
（二）“宽进严管”的商事制度改革成就显著
面对经济新常态，行政审批制度改革也进入一个新的阶段。党的十八大以来，各级政府纵深推进以转变政府职能为主的“放管服”改革，尤其在商事制度改革方面着力颇多，成效显著。伴随着工商登记“前置”改为“后置”实现“先证后照”、注册资本“实缴登记”改为“认缴登记”、企业年检实行自主网报等工商注册便利化改革、“多证合一”改革、“证照分离”改革和企业简易注销登记改革等举措的出台，市场准入门槛大为降低，经济活力被进一步激发，市场主体出现“井喷式”增长。这既使得政府部门市场监管实现了从“事前监管”到“事中事后监管”的跨越转型，也让监管压力、监管责任骤然提升。监管作用的凸显和监管压力的增加必然倒逼监管方式朝着更加科学合理的方向发生变革。经过多年的探索，2017年1月，国务院发布《“十三五”市场监管规划》，提出了市场监管的新理念，确立了“依法依规监管”“简约监管”“审慎监管”“综合监管”“智慧监管”“协同监管”等6项监管原则，明确了重点领域市场监管任务，首次全面系统地为新时期市场监管工作描绘了宏伟蓝图。2019年9月，国务院发布《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发 〔2019〕18号），更就创新和完善“互联网+监管”“信用监管”“双随机、一公开”“包容审慎监管”等监管方式进行了明确，市场监管进入了新的发展和探索阶段。
（三）“审管分离”的集中许可改革未来可期
从2002年开始，随着行政审批制度改革多措并举，审批事项精简、市场准入门槛降低、政务服务水平提升，使得群众和企业满意度大大提升……可以说，市场监管现状较之改革前已大为改观，但这些改革都过分着眼于“细小”的“治标”之举，并未真正触动监管权力运行的体制机制问题，“以审代管”“以罚代管”的问题依然未从根本上得到改善。而相对集中行政许可权的改革带来了新的契机，改革空间值得想象。
从宏观层面来说，作为相对集中行政权改革的一个重要组成部分（其他部分还包括行政立法权集中改革、行政处罚权集中改革、行政复议集中改革等），在行政权力“集约化”的理念背景下，改革立足于“审管分离”理念，意图通过将行政许可权从原审批部门职能中剥离出来集中到行政审批服务局行使并做好相应政务服务。原审批部门负责行业发展规划，制定审批标准，并按审批服务局信息推送履行事中事后监管职责。审批服务局按照原审批部门标准审批，负责做好相应政务服务，并将审批信息及时推送原审批部门接受监管。既明晰了审批和监管责任，便于实现彼此专业化地提高效能，又避免了原审批部门因无力顾及而出现的“监管缺位”，抑或“审管一体”“审罚一体”而带来的部门利益扩展和干部廉政风险……
从微观层面而言，改革将行政许可权和监管权分立，契合“决策、执行、监督”的政府行政权力运行改革思路，利于监管权力的聚焦和凸显。权力划分和运行在理论上更趋科学合理，经过多地多年探索实践，改革方向日渐明晰。
但在省内外的实际运转中仍存在以下问题：一是审批事项划转后承接不力导致审批履职风险；二是审批完成后信息衔接共享不畅导致监管履职风险；三是审批监管分离后脱节失序导致政府经济管理履职风险。而以上问题都与“监管”息息相关。
综上所述，面对经济新常态，市场主体的骤然增多，政府商事制度改革的诸多举措使得市场监管的加强顺理成章，新型监管的探索既是行政审批制度改革的重要课题，更是整个政府职能转变和“放管服”改革的必然结果。从宏观上讲，相对集中行政许可权改革以“审管分离”改革思路突破既有监管模式、提高监管效能为目标；但从微观上看，相对集中行政许可权改革的每个环节都需要“审管联动”予以保障，离不开“监管”的加强和保驾护航。
二、省外探索实践和启示
（一）外省改革实践
江苏如皋市。作为中编办和原国务院法制办确定的第一批试点区域，江苏省于2015年开展了相对集中行政许可权改革试点。作为试点单位，如皋市行政审批局于2015年9月24日挂牌运行，把市场准入行政许可事项划转到行政审批局，实行行政审批与行政监管分离改革。但在实际运行初期却发现在行政许可权集中后，打破了原有的市场监管模式，不可避免地对市场监管工作造成一定影响。据《中国工商报》2018年8月2日报道显示，在监管方面存在的典型问题主要有：一是审管链条脱节。比如，对于无照经营行为监管问题，改革前，市场监管人员发现无照经营行为后可以要求经营者立即到辖区分局办理证照，违法行为可以迅速得到整改；改革后，由于审批局没有在各镇设立网点，许多经营者由于路程远、怕麻烦，就不愿办照，而监管人员需要通过再次检查才能发现无照经营行为有没有整改到位，造成了无照经营现象大量增加的问题。二是部门衔接不畅。行政许可部门和市场监管部门出现一些职责冲突，一定程度上影响了执法监管的整体效能。比如，在查处无照经营行为过程中，市场监管部门已经对当事人行为进行了立案查处，但是由于行政审批局只对当事人提交的材料进行审核，对于是否立案并不知情，于是核发了营业执照，让市场监管部门的执法活动处于两难境地……上述审批和监管关系问题比较典型。
广西南宁市。南宁市行政审批局于2015年12月28日挂牌成立，但直至2017年6月20日才进入实质性运行阶段。由于前期运转存在体制对接不顺畅、运行机制不完善和法律责任不明确等问题，制定相应的事中事后监督管理实施办法就显得非常必要且紧迫。南宁市人民政府办公厅在2017年3月15日印发的《南宁市行政审批局实施行政许可与监管协调联动办法（试行）》（南府办 〔2017〕18号）基础上，于2017年9月27日加紧制定了《南宁市相对集中行政许可权和事中事后监督管理实施办法（征求意见稿）》，并于2018年1月16日以“南府规 〔2018〕2号”形式正式印发《南宁市相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》，从明确集中审批部门与行政主管部门的职责分工、相对集中行政许可权的实施、相对集中行政许可事项的事中事后监督管理、审批与监管联动运行机制、法律责任的划分等方面厘清了监管责任，为相对集中行政许可权改革扫清了障碍。难能可贵的是，根据《办法》规定，要依托南宁政务云等平台，设置集中许可部门与行政主管部门信息交换平台，实现行政许可信息互联互通，解决审管联动机制问题，对改革颇有启示。
山东青岛市。青岛市人民政府办公厅于2019年8月15日公布《关于建立相对集中行政许可监管实施机制的意见》（青政办发 〔2019〕6号），该《意见》定位于“深入推进相对集中行政许可权改革，按照‘谁审批谁负责、谁主管谁监管’的原则，科学界定行政审批服务局与承担监管职能的行政主管部门的职责定位，厘清权责关系，建立健全相对集中行政许可监管实施机制，协同推进审批服务便民和监管方式创新”，明确建立联络会商、信息互通、业务协同、透明监管等“四大机制”，构建政府监管、市场主体自律、行业自治、信用管理、社会参与的“五位一体”综合监管体系，“以更高效的监管促进更好的简政放权和政府职能转变”的表述更是将监管置于重要突出地位，给予了应有的重视。
（二）改革启示
一是标准化先行。从宏观层面来看，广西南宁市和山东青岛市在行政审批局正式运转伊始便着手制定专门的监管实施意见值得思考，事中事后监管的方方面面需要制度化明晰，这在相对集中行政许可权改革中尤为明显，可以避免很多“弯路”，甚至“陷阱”，尤其是广西南宁《相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》（南府规 〔2018〕2号）用了较大的篇幅分别明确界定了市集中许可部门和被划转行政许可权的市行政主管部门的职责，并用专门章节对相对集中行政许可事项清单、事项实施清单的标准化制定给予了明确规定。实践证明，这种先将行政许可“标准化”的做法对降低相对集中行政许可权改革的难度和风险大有裨益。
二是信息化支撑。江苏如皋在改革初期存在的问题较为典型，审管衔接协调不畅甚至脱节，其有效的解决办法便是充分运用现代信息技术手段，依托“互联网+”改革，搭建信息共享平台，建立部门间定期信息反馈和数据交换机制，方便许可发证信息和市场监管信息实时共享。这也正是广西南宁市在《相对集中行政许可和事中事后监督管理暂行办法》中所提出的建立“政务云等平台，设置集中许可部门与行政主管部门信息交换平台，实现行政许可信息互联互通”。
三是系统化指引。市场监管是个工作量大、涉及面广、专业性很强的工作，在相对集中行政许可权改革的背景下，更面临着监管和审批分离、协同的挑战，“集约化”改革思路下越来越受重视的联合监管更是如此，这都需要从更高的层次和角度做系统规划和指引，需要“政府统一领导、部门指导协调、各方联合行动”，广西南宁市和山东青岛市在推行相对集中行政许可权改革中以政府名义出台专门的监管实施意见要解决的问题便在于此，贯穿监管实施意见始终的思路也在于系统引导政府部门、市场主体、行业协会、社会公众共同参与。
三、省内改革现状和问题
（一）省内改革现状
我省于2017年在延安市等35个市、县、区开展了相对集中行政许可改革试点，并于2018年年底正式启动全省改革，省级部门审批权向一个处室集中，市县两级实现行政审批服务局全覆盖设置。截至目前，结合机构改革工作，省级部门审批服务处、市县两级审批服务局均已挂牌成立，配合相对集中行政许可权改革工作的开展，各地在监管工作方面进行了诸多探索。
宝鸡市。近年来，宝鸡市充分运用信息化手段，建立完善“一单、两库、一细则、一平台”，不断提升监管能力水平，打牢“双随机一公开”监管基础，构建起了“一网联动、随机抽查、协同监管、综合执法”的监管模式。该市的经验做法主要有：一是抓牢信息化大数据基础。依托智慧城市建设，借助信息化手段搭建了以“一云、两库、四平台”（一云：企业智慧监管云；两库：企业登记数据库、信用监管数据库；四平台：数据共享平台、信用公示平台、协同监管平台、分析预警平台）为主要构件的企业事中事后智慧监管云平台，实现了全市市场主体监管“一张网”，进一步明确了“监管谁”“谁监管”“管什么”。2019年5月，国务院办公厅下发《关于对2018年落实重大政策措施真抓实干成效明显地方予以督查激励的通报》，该市作为“2018年深化商事制度改革成效显著、落实事中事后监管等相关政策措施社会反映好的地方”受到通报表彰。
西安高新区。按照中央和省市关于“放管服”改革的有关部署要求，作为全市事中事后监管改革的试验区，先行先试建立起高新区市场综合监管平台，积极探索从注重事前行政审批向注重事中事后监管的转变，从管制型、粗放型向服务型、精细化的转变，有效推进监管机制改革创新，受到了辖区市场主体的欢迎和社会各界的认可。省商务厅作为自贸区创新案例进行通报，省自贸办作为可复制推广的创新案例进行推广。该区的经验做法主要有：一是建章立制制定规范。结合工作开展先后制定了《高新区市场综合监管平台运行管理办法》等30余项工作制度。二是数据支撑建立平台。从2017年10月开始，该局着手建立高新区市场综合监管平台，目前经过一期开发、二期升级，现已成为集数据归集、随机抽查、联合惩戒、智能分析、风险评估、质量追踪、网络监管于一体的综合监管平台，具备智能分析和警示预警功能，各职能部门依托市场综合监管平台，在市场监管领域实施了分级分类监管和智慧化、精准化监管，对风险行业和重点监管主体实现了部门联合随机抽查常态化监管，有效避免了多头执法、重复检查，减轻了市场主体负担，提升了营商环境。三是主体突破联合监管。实施部门联合检查，开展部门联合“双随机、一公开”抽查14次，有14个职能部门依照参与其中。强化部门协同监管和执法协作，做到监管执法“随机不随意”“抽查一次，一次查清”，达到了“进一次门，查多项事”效果。
延安吴起县。延安市吴起县作为全省第一批试点改革单位，已于2017年成立审批服务局，并分三批将除公安、自然资源两部门和部分垂直管理单位的所有269项审批事项划转至县行政审批服务局，由各业务科室实施集中办理；将未划转部门单位的64项审批事项整体进驻政务中心办理；28个部门单位的160项公共服务事项、134项审核备案事项全部进驻政务服务中心，实现了“前台综合受理、后台分类审批，窗口统一出件”的政务服务新模式。面对事中事后监管和审管联动这一各地相对集中行政许可权改革后非常棘手的顽症，该县积极探索解决这一顽症的具体办法。利用“互联网+”技术，建立了审管联动平台，于今年7月初正式上线运行。该平台依托“互联网+政务服务”平台，建设审管联动系统，全面梳理归集行政审批服务局的审批事项与监管部门的对应关系，建立了审管联动行政处罚系统和事项运行管理平台两部分。行政审批服务局作出审批决定后，第一时间将审批的全部材料、过程、要件等信息，按部门分类推送至各监管部门，使监管部门第一时间获知，以便主动实施监管。监管部门及时将日常监管信息、相关行业政策标准推送行政审批服务局，为工作人员办事提供工作参考和审批依据。通过审批与监管的无缝对接，弥补了审管分离而出现监管工作的空当和时差，有效消除了审管盲区。同时，在日常监管过程中，监管部门会及时将包括案件名称、被处罚对象、行政处罚决定书文号、处罚日期等内容及时推送反馈审批服务局，以便于做出审批撤销决定。审管联动平台投入使用以来，累计推送审管信息1334条，其中审批信息1016条、监管信息318条，从而保障了“审管分离、衔接、联动”的畅通，从根本上提升了服务效能。
（二）存在问题
我省各级各部门在开展相对集中行政许可权改革过程中，都不可避免地触及“事中事后监管”这个核心问题，并进行了有益探索。但和省外其他开展相对集中行政许可权改革的地区相比，还存在一些明显的问题：
一是重视程度不够。单就配合相对集中行政许可权改革工作的专门的事中事后监管制度建立而言，我省普遍地重视程度略显不足。即便市县层面而言，从2017年开展试点，到目前市县两级全面改革，但能见到的专项制度并不多，更鲜有内容质量高、颁布层级高的。抛开行政审批制度改革中商事制度改革的创新，单就相对集中许可权改革的推进而言，这也是十分不利的局面。审管分离后新的审管联动机制的建立是相对集中许可权改革真正的“难点”“痛点”和“风险点”所在，某种程度上决定着改革的基础和方向，应及时给予足够的重视。
二是改革零敲碎打。因为缺乏重视，没有更高的层级的引导和部署，任由基层探索必然导致改革举措的零敲碎打、不成体系。事中事后监管的创新，是一个十分庞杂的课题，特别是在相对集中许可权改革的背景下，更是难上加难，可谓牵一发而动全身，不能流之于琐碎。诸如监管标准的制定、监管责任的划分等前期工作，联合监管、依法监管等过程性工作，监管结果的公示和应用等后续配套工作都涉及政府部门、市场主体、行业协会、新闻舆论和公民参与等方方面面，需要全局性的规划和系统性的整合。
三是手段过于单一。就目前省内相应的改革举措而言，一定程度上形成了以信息平台建设为代表的突破，但这种突破只是相对而言的比较优势，尚未在省内完全达成共识，形成区域性的特点和趋势，属于极个别点状的探索。更何况，借助信息技术汇集监管数据只是监管制度改革的举措之一，不足以成为工作的全部。但遍观省内的改革措施，除此之外鲜有亮点出现。和外省工作相比，既未见类似事项划转移交、跨部门行政指导、联合踏勘安排、考核奖惩等细节化制度措施，又缺乏诸如社会参与、行业自律方面的前瞻性安排，监管手段过于单一。
四、我省应对措施建议
（一）理念革新强化指引
全域全程全局监管。监管的创新转型——事中事后监管的加强，是提升政府现代治理能力的重要表现，是精准回应民众对美好生活向往的有力保障，需要给予高度重视，应将其置于当前政府职能转变和“放管服”改革的首要位置，尤其在全省开展相对集中行政许可权改革的背景下，更有其特殊意义——利于奠定良好的改革基础，降低改革难度，减少改革风险，真正实现“审管分离”的改革目的。对于划转和非划转事项、省市县各级各类权责事项都要实行全覆盖监管，从事前事中事后实现全流程监管，要提高决策层级，坚持全省统筹协调，在省级层面引导谋划，甚至立法保障。
权责对等，无监管不审批。牢固树立“权责对等”观念，无论对于法律明确界定职责内容的“消极”权责履职，还是“法无禁止即可为”的“积极”管理行为，都要有相应的监管措施，尤其是作为政府权责事项核心的行政许可等具有审批性质事项，更是如此。对于有法律法规明确设定行政处罚、行政检查、行政强制等监管行为的，要保障依法依规履职到位；对于暂无法定监管手段的，应特别留意，以行之有效的制度规范加以补充，在工作层面做好日常管控。凡是新设具有审批性质的权责事项，要把监管措施作为充分必要条件。
风险管控，无监管不移交。各级各地在相对集中行政许可权改革中要有足够的风险意识和管控预案，要清醒认识到审批权集中到一个部门，审批和监管形式“分立”后，小范围“集权”更容易滋生弊病——审批权力滥用、审批和监管脱节、个人或集体腐败等现实风险大大增加，要未雨绸缪地制定措施加以防范，特别是为了保证权力划转后机构运转“不停摆”、审批行为“不出错”、服务质量“不降低”，要把风险管控关口前移，在事项移交前要保证原审批部门审批标准清晰易操作，监管措施具体可行。为了降低风险、稳妥推进改革，宁可坚持“无监管不移交”原则。
（二）制度规范打好基础
制定监管办法。出于全局谋划、系统引导的考虑，建议省政府按照《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发 〔2019〕18号）要求，结合相对集中行政许可权改革实际，充分参照市县探索实践，借鉴外省经验做法，尽快制定出台省级相对集中行政许可权改革加强事中事后监管实施办法，将“要加强审管衔接，把监管责任落到实处，确保事有人管、责有人负”的要求真正落到实处。
明晰监管责任。要结合“互联网+监管”事项梳理工作，按照所有政务服务事项（行政许可、行政奖励、行政裁决、行政确认、行政给付、其他行政权力）必须有相应监管措施的工作思路和要求，重点对原有“权责清单”中“责任事项”要素进行扩充，以保证相对集中许可权改革中划转事项都有明晰的监管职责和明确的监管部门，对行政审批服务局和原审批部门审批和监管责任划分节点做统一明确的界定。
详尽办事指南。在前期“权责清单”动态调整和“颗粒化”梳理的基础上，按照事项划转的标准和要求对涉及划转事项原有实施清单和相应《办事指南》进行针对性核查，力争达到事项随时移交任何部门都能依据标准办理的高标准要求，为事项划转集中办理奠定坚实基础。为保障监管规范可行，建议借鉴“互联网+监管”事项梳理工作做法，对所有带有审批性质的权责事项逐一编制监管工作指南，详细明确要素信息，对划转和不划转事项“无差别”对待，保证划转前后监管标准不降。
（三）机构健全提供保障
权威机构牵头带动。为提高监管工作在当前改革中的重要作用，以有力监管保证相对集中许可权的顺利推进，按照“协同监管”的“大监管”格局构建的需要，有必要落实主责部门并提高监管工作布局层次，便于跨部门协调。考虑信用监管的趋势和未来相当长一段时间内信息化工作需要，建议由省发改委牵头成立议事协调机构推动此项工作在全省的开展，全面提升政府责任监管、市场主体监管、行业协会自治和社会监督参与的齐抓共治水平，以期和省审改办牵头推动的全省相对集中行政许可权改革工作形成合力和监督机制。
夯实职能部门职责。监管应该被置于当下改革的重要位置予以足够重视，监管也应该动员社会各界全员参与，但这都无法否定职能部门的核心地位。这既是部门职责所决定的，更是相对集中行政许可权改革的初衷——将行政许可剥离出来集中实施，让部门集中精力专事行业规划和监管，以达到审批和监管都形成“专业”发展的双赢。
落实综合执法改革。监管的创新离不开行政执法的改革，执法队伍的精简整合本身就利于明晰审管责任主体，简化审管联动成本。应在扎实做好市场监管、生态环境保护、交通运输、农业、文化市场五大领域综合行政执法改革的基础上，有针对性地结合我省相对集中行政许可权改革工作，开展综合执法改革后“审管协同”新机制的探索。在队伍、人员整合的基础上探索执法事项精简归并，乃至更深层次的行政权力整合调整问题。
（四）措施到位突破创新
建立协同机制。有效的监管应按照国务院部署加快转变传统监管方式，在监管机制上要打破条块分割，打通准入、生产、流通、消费等监管环节，建立健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认；在监管过程上实现联合集约，减少行政资源浪费，减少对企业群众正常生产经营的干扰和负担，实现“进一次门检查所有”；在监管结果上要互联互通、共享互用，推进联合惩戒，实现“一次受罚，处处受限”的威慑，尤其是要加强监管结果的社会知晓和民众使用度，探索将市场监管信息、市场主体信用信息和商用购物、交通、餐饮、旅行等交易和查询平台互联互通，作为群众“用脚的投票”的重要参考，以期提升社会参与。
重视信息技术。继续下大力气在数据互联互通、平台共享共用上下功夫、补短板，借鉴外省经验和宝鸡、西安高新、延安吴起等本地探索经验，做好数据汇集和平台建设，尤其是重视利用大数据做预警分析，将监管服务前置以期防患于未然。但信息技术应重在实用、够用，谨慎求大、求新，提高资源使用效能，避免不必要的浪费和形式主义。
挖掘资源潜能。有限的监管资源应用在最必要、最紧要、最有效的监管事项上，应充分利用数据分析技术，对监管事项进行分类，区别监管风险，并针对性采用不同的监管手段和监管力度。应抓好随机监管模式，根据检查结果动态调整抽检比例和频次，尤其是应配合相对集中许可权改革对划转事项加强监管，帮助审批部门适应交接“过渡期”，减少因事项划转和工作移交造成的审批风险。
（本文为2019年度校级调研课题优秀成果）
课题组负责人简介
李策，曾任中共陕西省委党校（陕西行政学院）总务处主任科员，主持和参与校级课题多项，发表论文多篇。