基层减负以来我省乡镇干部压力感知研究——基于省委党校乡镇党委书记培训班学员的调查

课题组负责人：蔡钊利

课题组成员：宦 洁 张首魁 许亚莉周梦溪 王 坤

中央把2019年确定为“基层减负年”，省委出台了“十条措施”。乡镇作为最基层的一级组织，减负的效果如何，乡镇干部的感知最有说服力。课题组依托省委党校（行政学院）乡镇党委书记示范培训班，对97位乡镇党委书记通过召开座谈会和深度访谈进行调研。研究显示，大家一致认为这是一场“及时雨”，半年减负感受明显，与此同时，乡镇干部压力依然较重，减负工作有待进一步推进。

一、基层减负促进了乡镇干部增能释压

为基层干部减负工作的推进，契合了乡镇干部的期待，乡镇党委书记压力感知变化明显。

（一）工作时间分配上的压力明显减轻

文山会海得到遏制是大家最直接的感受。据商南县青山镇相林介绍，之前他们镇上每年要收到2500份左右的文件，有大量的文件页数达20页以上，自己每天至少要花费两个小时来阅处这些文件。今年以来，收文数量与以往相比减少了20%左右。周至县王家河镇高彦龙说：“特别明显的感受是会议少了，尤其是要求乡镇一把手参加的各县直部门会议少了很多，我们有更多精力投入美丽乡村建设。之前，镇班子成员平均每周都有3天时间在县直部门开会。今年，县上召开的会议数量同比减少20%左右。”

（二）应对上级考核的工作量大幅减少

乡镇书记们反映多头考核、层层考核和过度留痕情况明显改善。洛南县石坡镇李强说：“就扶贫方面来讲，以前有月报、季报、年报和各相关部门分别制定的报表，平均下来每月需要填写12张报表，收集8000个左右的数据。现在合并了不少数据，差不多能少40%。”镇坪县曙坪镇周星也说：“过去检查，到乡镇上，翻会议记录，翻各种上报的表卡册、台账，看有没有把县上的文件、精神落实下来。以前镇上每年应对各种检查考核的资料差不多就要100公斤。现在的检查，到田间地头看产业发展状况的多了，不要求过度留痕，真是人力和物力负担都减轻了不少。”

（三）被问责的心理包袱显著减小

调研中大家一致认为清理过多责任书减轻了干事的心理负担。丹凤县寺坪镇龚富杰说：“减负以来，安全生产、基层党建、生态环保等责任书撤销了10多类，合并了10多类，‘一票否决’撤销了5个。中央、省此次出台的文件中明确规定要 ‘依纪依法严肃问责、规范问责、精准问责、慎重问责’，瞬间感觉心理负担不那么重了。”定边县贺圈镇王廷奎也说：“以前，要签订将近40类 ‘责任书’和 ‘军令状’，常常一出事就多处分几名干部，造成干部多干多错的心理恐慌，今年，责任书少了将近30%，让人干事不再那么害怕了。”

（四）激励关怀助内生动力不断提升

为基层减负使得干部政治上受到关注、待遇上受到关心、精神上受到鼓舞。宜川县集义镇李杰说：“政策和待遇方面向一线倾斜，体现了组织上对基层干部的关心，我们感受到了组织的温暖，让我们更有干劲了。”山阳县法官镇申国华表示：“省上和市上说要提高基层干部福利待遇，让乡镇干部干事的动力更足了，我想这也会鼓励更多的优秀年轻人投身乡镇工作中来。”

二、影响乡镇减负持续推进的主要问题

在减负工作取得阶段性进展的同时，超八成的乡镇书记仍感到承受中度及以上压力。其中，不少乡镇党委书记表现出不同程度的焦虑、紧张等心理特征。大家反映集中的有以下几个方面：

（一）县级机关高频借调致使乡镇人员捉襟见肘

县级机关借调频繁是各乡镇普遍面临的问题。我们统计了33个镇的干部被借调情况，其中28个镇有被借调情况，共被借调133人，县级机关借调126人，市级机关借调7人。渭南市某镇的同志说：“我们镇共有39人，仅今年县上轮番借调有28人，还有两个在生育期。乡镇上的工作本来就是 ‘一个萝卜一个坑’，人被借调走了，我们一个人就得至少干两三个人的活，人手实在不够。”延安市某镇的同志也说：“我们镇在编52人，因病离岗休养、产假等情况不在岗人数8人，借调到其他单位工作人数11人。借调的都是我们的骨干，剩下的要么是刚毕业不久的年轻人，要么是快退休的人。由于人员缺乏严重，工作团队不稳定，严重影响工作效率。”

（二）身份之间同工不同酬影响工作情绪

事业人员与公务员干同样的工作，但待遇差异大，影响工作的积极性。乡镇书记们反映，乡镇干部中事业编制人员居多，占比60%左右。不少想干事能干事的优秀年轻事业人员仅在基层过渡，想方设法考离或调离，年龄稍大点的乡镇干部流动比较慢，有的乡镇变成“一潭死水”。商洛市某镇的同志说：“对于在脱贫攻坚中有重大贡献的人员，国家规定可以提拔重用。许多乡镇中坚力量是军转人员，他们虽然在脱贫攻坚中做了很大贡献，但是由于事业编制身份原因，依然得不到提拔重用。”汉中市某镇的同志说：“相同工作年限的公务员和事业人员工资差距明显偏大。干的都是同样的活，但是公务员有车补，事业人员就没有。乡镇干部本身工资就不高，一个月能多600块钱对收入影响还是挺大的，事业人员明显有不满情绪，尤其是一些晋升无望的事业编制的干部，慢慢变成老油条，我们真是难以调动。”

（三）陪同接待调研任务重有苦难言

调研团扎推让乡镇干部应接不暇。铜川市某镇的同志说：“这两年由于脱贫攻坚、乡村振兴等专项工作，乡镇非常受关注，来镇上的调研团特别多，每次我们都需要全程陪同，有时候一天要陪同三个调研团，来一个调研团准备一份资料，我们哪有时间嘛。”安康市某镇的同志也表示：“尤其是我们这些 ‘明星’镇，县上一有接待就往我们这儿带。今年，我们镇接待了差不多100批调研参观团队。只看展板、听讲解可能就一个小时，可我们要提前一两天准备。不同部门来要展示不同的主题内容，大多只讲成绩，基层想反映的问题得不到回应，伪调研现在是个额外负担。”

（四）发文手段变形走样普遍存在

正式文件变形为以微信群、QQ群布置任务的情况有增无减。榆林市某镇的同志说：“给我们发红头文件少了，表面上看文件数量减下来了，但通过微信、QQ、电话、邮件等方式发通知的情况有所增加。就像前两天，县政府办打电话通知说，给你邮箱里发了个文件，你看看。像这种情况，我们能不看不执行吗？上班第一件事就是回复各种微信群，指尖上的形式主义悄然泛滥。”咸阳市某镇的同志也说：“尤其是各县级职能部门这种做法更明显。上午在微信群里说下午开会，我们这些离县城近的乡镇还好，远一点的恐怕就赶不上了。”

（五）超职责被动接受任务较为突出

责任大权力小导致工作推动心有余而力不足。榆林市某镇的同志说：“属地管理是个筐啥都往乡镇装。从2018年以来，我们镇认领了40多份责任书，其中属于乡镇职责范围内的有20项，剩余22项任务，都是县直各单位和部门 ‘下放’给我们的任务。比如，今年暴发的非洲猪瘟疫情，县里要求各个乡镇加强非洲猪瘟道路运输管控工作。我们一没职能、二没监测设备、三没专业人员，怎么弄吗？”汉中市某镇的同志也说：“事太多了，一个事压一个事，感觉被逼向崩溃的边缘。比如：淘汰黄标车，属于交警部门和环保部门的工作职责，但上级部门为了完成此工作，就把任务分解到各乡镇。而乡镇没有扣车权，只好分解到各位工作人员头上，挨家挨户去做工作，劝说当事人去回收公司和车管所报废车辆。”

（六）休假频频遇阻身心超负荷运转

休假频遇阻让乡镇干部体力和精神长期承受压力。宝鸡市某镇的同志说：“乡镇书记可以说几乎是全年无休，普通干部每周能休一天已经算是非常不错的了。也从来没有见过什么加班费，都是义务劳动，也不奢望有加班费，哪怕一周能正常休息一天我们也很满足了。”安康市某镇的同志也说：“政策上假是可以休，但是现实中，上面千条线，下面一根针，因为责任在肩基本是全天候待命，随叫随到，能休就是休不了而已。我们镇是离县城最远的一个镇，我们这些年龄大的已经习惯了，许多年轻人常年回不了家，照顾不了家庭，但凡有机会都想方设法调到县上去。”

三、进一步为乡镇干部减负的对策建议

整治形式主义为基层减负，要突出基层有感。进一步为基层减负，需要抓住影响干部心理压力的关键环节，从制度建设入手多管齐下。

（一）规范人员借调

从程序、制度上规范向基层借调干部。一方面严格审批人员借调。凡借必审，未批不借，对违规借用行为给予问责，堵住县级部门随意借调的冲动。另一方面建立“双向互挂”制度。组织部门在规范向基层借调干部的同时，统筹选派县级部门优秀干部到乡镇锻炼。也可采取为基层设立柔性岗位等机制，确保基层工作队伍的持续稳定。

（二）创新事业人员绩效收入分配机制

统筹平衡基层事业编制人员与公务员收入水平，对事业编制人员可采取绩效奖励、专项补贴等灵活的收入分配制度。借鉴兄弟省市经验，提升事业编制人员工资水平，争取高于县直机关同职级干部工资水平的20%。

（三）严格规范基层调研陪同接待

把好调研关口，规范调研过程。凡到乡镇的调研必须征得乡镇意见，未提前商定的不得调研。乡镇原则上不安排调研接待，陪同调研，严格遵守中央“八项规定”及其实施细则精神和省委“十条措施”。一般性调研不得要求基层专门准备材料。短期内同类型主题的调研，要做好成果共享，减少调研次数和重复调研。

（四）抓好县级职能部门负责人“基层减负”工作专项培训

加强对各县直职能部门负责人反对形式主义官僚主义的学习培训，将省委“十条措施”的学习贯彻作为“不忘初心、牢记使命”专题教育的重要内容。紧紧抓住职能部门这个关键环节，坚决杜绝文山会海以“变形”的方式继续存在。

（五）建立乡镇权责清单制度

严格按法律法规行使职权，对需乡镇负责的各项任务，县直部门要提请县委、县政府把关后，以清单形式印发到乡镇，坚决杜绝县级职能部门将自身职责转嫁到乡镇。同时，县直部门要加强对乡镇工作的业务指导，避免仅仅依靠发文布置任务和听取汇报总结。落实职务与职级并行，优先为基层干部晋升专设绿色通道。

（六）规范加班落实休假制度

将基层干部加班、休假情况纳入党风廉政建设责任制中。统筹做好干部工作轮休，对于确因工作需要加班的，按照国家规定发放“加班费”，并对每周的总体工作时间作出上限要求。探索基层干部不能带薪休假救济机制。党委督查部门可采取随机调研等方式，对干部休假、加班情况进行研判。

（本文来源于2019年度《党校咨政专报》，获省级领导批示）