第11章 禁止开荒

第九条 未经国务院或者自治区人民政府批准，流域内严禁任何单位和个人开垦荒地。任何单位和个人不得向非法开垦的荒地供水、供电。

流域内县级以上人民政府应当建立查处非法开垦荒地行为的联动机制和动态巡查制度，将制止和查处非法开垦荒地的行为纳入耕地保护责任目标考核范围，实行各级人民政府行政首长负责制和责任追究制。

【释义】本条是对禁止开荒的规定。

塔里木河流域处于内陆干旱区域，具有“绿洲经济、灌溉农业”的特征。受到经济利益的驱使，流域内长久以来都将大规模的土地资源开发作为经济社会发展的主要方式。大部分人都简单地认为，流域内土地资源很丰富，不开发就可惜了，而往往忽略了水资源的有限性。大规模的土地开发，导致灌溉面积大幅增加，致使流域农业用水剧增，生产用水抢占生态用水的现象严重，使生产和生态两大用水户的矛盾愈演愈烈。如开荒行为得不到有效制止，灌溉面积一味扩大，流域的生态用水将更加难以保障。因此开垦荒地行为必须得到有效的制止，本条主要从以下三个方面进行了规定：

一是明确流域内严禁任何单位和个人开垦荒地。为严格管理流域内的开垦荒地的行为，采用了提高开垦荒地审批层级的方式进行控制，开垦荒地必须经国务院或者自治区人民政府批准。未经国务院和自治区人民政府批准，流域内任何单位和个人进行的开垦荒地行为都属于禁止的范围，属于非法行为。

二是明确任何单位和个人不得向非法开垦的荒地供水、供电。流域内属于灌溉农业，开垦荒地必须进行灌溉，因此通过供水进行控制是比较有效的。然而流域面积广阔，尤其是非法凿井开采地下水的行为很难控制，大多数都是事后才能发现，导致执法成本较高。但不管是凿井还是抽取地下水的行为几乎都是要用电的，因而通过控制供电来控制非法凿井取水是最有效的措施。2013年，国家电监会新疆电力监管专员办公室与新疆维吾尔自治区水利厅联合下发了《关于加强取用地下水供电管理的通知》（新电监办〔2013〕137号），明确取水单位和个人应当持取水许可批准文件向电力部门申请办理供电手续；对未获取水许可批准文件的单位和个人，供电部门不得受理供电申请。这一规定，在巴州、阿克苏地区都取得了较好的效果，非法凿井及非法开垦荒地行为基本上得到了控制。把成熟的管理措施或者政策上升为法律法规，是立法较常用的方法。因此规定了“任何单位和个人不得向非法开垦的荒地供水、供电”，需要特别说明“任何单位和个人”，包括直接向非法开荒供水、供电的管理单位和个人，也包括间接向非法开荒供水、供电的合法用水、用电单位和个人，简而言之，就是一切向非法开垦的荒地供水、供电的行为都是禁止的。这也是本次条例修订新增内容。

三是明确制止和查处开荒行为，实行联动执法机制和责任制。为了制止非法开荒行为，自治区人民政府下发了《关于严禁非法开荒的通知》（新政办发〔2013〕37号），明确了各级人民政府要组织国土资源、监察、环保、农业、水利、畜牧、林业、森林公安等部门开展联合执法检查，加大动态巡查力度，及时发现和制止非法开荒行为；自治区人民政府将各地制止和查处非法开荒行为情况纳入耕地保护责任目标考核范围，对越权审批开荒事项或对非法开荒行为不及时制止、隐瞒不报、压案不查的，按照规定追究有关人员责任。实行联合执法机制和责任制后，各地的非法开荒都得到了有效的制止。把成熟的管理措施或者政策上升为法律法规，是立法较常用的方法。因此规定了流域内县级以上人民政府应当建立查处非法开垦荒地行为的联动机制和动态巡查制度，将制止和查处非法开垦荒地的行为纳入耕地保护责任目标考核范围，实行各级人民政府行政首长负责制和责任追究制。