南水北调法律制度建设需求分析与预测

王晓娟　王建平　陈金木　杨彦明

（水利部发展研究中心）

南水北调工程是缓解我国北方水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施，关系到今后经济社会可持续发展和子孙后代的长远利益。随着工程建设的全面推进和部分工程的投入运营，运行阶段的制度建设需求已日益迫切。本文在现有管理制度安排及面临问题分析的基础上，提出了南水北调法律制度建设的需求，继而对未来南水北调法律制度体系构建进行了设想和展望。

1　南水北调工程管理现有制度安排及面临的问题

南水北调东线工程是利用江水北调工程，逐步扩大调水规模并向北延伸，主要供水目标是解决调水线路沿线和山东半岛的城市及工业用水，改善淮北地区的农业供水条件。中线工程是从加坝扩容后的丹江口水库陶岔渠首闸引水，沿规划线路开挖渠道向湖北、河南、河北、北京及天津5省（直辖市）供水，重点解决北京、天津、石家庄等沿线20多座大中城市的缺水，并兼顾沿线生态环境和农业用水。

南水北调工程的管理，包括工程建设阶段管理和运行阶段管理。目前，东线和中线工程尚处于全面建设阶段，许多制度还主要是对建设管理进行规范。对工程未来的运行管理，南水北调规划、可研报告、国务院及有关部委的相关文件等也作出了一些基本的安排。

1.1　现有制度安排

1.1.1　管理体制

按照《南水北调工程总体规划》，南水北调工程运行管理的基本原则为“政府宏观调控，准市场机制运作，现代企业管理，用水户参与”。

（1）关于行政管理体制。《国务院南水北调工程建设委员会办公室主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2003〕71号）明确指出，南水北调工程的前期工作和工程建成后运行的行政管理职能由水利部承担。

（2）关于资产管理体制。按照《南水北调工程项目法人组建方案》，国有资产管理机构暂不直接介入工程建设管理，待工程建成后再由其全面进行资产管理。

（3）关于工程运行管理体制。按照《南水北调工程项目法人组建方案》，工程运行管理体制的具体内容为：①在工程进入运营阶段，可组建南水北调东线工程有限责任公司和南水北调中线工程有限责任公司负责运行管理。②汉江中下游治理工程由湖北省组建项目法人，负责相应工程运行管理。③各地方配套工程由地方组建项目法人，负责相应配套工程的运行管理。

1.1.2　水资源配置与调度

总体规划和可行性研究是南水北调水资源配置与调度的基本依据。东中线一期可研报告均确定了南水北调水量分配方案，并对调入区农业用水置换、地下水压采目标等也都作出了具体安排。同时《南水北调中线一期工程可行性研究总报告》还对调度运用原则作出了规定，丹江口水库综合调度遵循水资源优化配置及发电服从调水、调水服从生态、生态服从安全的原则。

1.1.3　水质保护

按照“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的原则，南水北调工程高度重视水质保护。国务院还出台了《国务院批转南水北调办等部门关于南水北调东线工程治污规划实施意见的通知》（国函〔2003〕104号）等文件，为工程运行后的水质保护奠定了良好基础。

1.1.4　工程水价

按照南水北调工程总体规划和可行性报告，南水北调工程水价依照“还贷、保本、微利”的原则测算，并按基本水价和计量水价征收。

1.2　面临的问题

目前的运行管理制度设计主要反映了各方在南水北调管理上的初步共识。在南水北调工程投入运行后，要使工程良性运行并充分发挥效益，现有管理制度安排还面临以下问题：

1.2.1　管理体制尚不完善

由于南水北调工程的行政管理、投资关系、产权关系错综复杂，中央各部门、中央与地方政府、地方政府、新老管理机构、新旧资产之间的协调难度非常大。一些关键的体制问题目前还存在较多争议。同时管理体制不但要明确谁来管的问题，还要明确管什么和如何管等问题，而目前的制度设计中尚没有解决这些问题。

1.2.2　工程运行制度不够具体

南水北调工程的运行制度涉及方方面面的问题，日前的制度安排仅是规划阶段对水资源配置与调度、水质保护、工程水价方面作出的初步规范，相对宏观。而南水北调工程良性运行的核心问题是“调水用得出去”和“水费收得上来”两个方面，具体涉及调入水资源的合理配置与调度、调入区内水资源节约使用、水价和水费、经营性和公益性目标的协调及水质保障等制度，都亟待完善。

1.2.3　与工程多目标影响相关的制度空白

大型调水工程往往会对经济社会和生态环境等多目标产生重大影响，然而国内目前的大型调水工程中，与工程多目标影响相关的制度还存在空白。南水北调工程也是如此。

1.2.4　南水北调法律制度体系缺失

目前，除《水法》第22条对跨流域调水问题做出原则规定外，南水北调没有专门的法律法规，使得许多个性问题由于无法可依而得不到解决。同时，包括《水法》在内的水法律法规虽然可部分适用于南水北调，但均过于原则，也使得南水北调的管理和运行缺乏可操作的法律制度支撑。因此，南水北调法律制度体系建设亟待加强。

2　南水北调管理制度建设需求分析

基于目前制度安排存在的问题和南水北调管理的现实需要，南水北调管理制度建设需求如下：

2.1　管理体制需要进一步完善

南水北调工程管理体制涉及中央各部门、中央与地方政府、新老管理机构、新旧资产之间的关系。这些关系的复杂性和冲突性相互交织，使得各利益相关方目前对南水北调管理体制争议很大，行政管理、资产管理和工程运行管理体制等都需进一步设计和完善。

行政管理方面。一是部门间关系协调，目前虽然已明确了水利部承担工程运行阶段的水行政管理职能，但与国家发改委和国家环保总局的职责分工尚需进一步明晰。二是部门内关系协调，涉及水利部是否设立专门的南水北调管理机构，以及南水北调管理机构与各司局、流域机构间关系等。三是中央与地方关系，干线工程是由中央政府统一管理，还是由各省市属地管理，目前争议也很大。

资产管理方面。目前的制度安排指出，运行管理阶段资产管理由国资委负责，但是由于我国国有资产管理体系尚在构建之中，对于非经营性资产和经营性资产共处一体的准公益性水管单位的企业国有资产如何进行管理的问题尚无明确的规定，资产管理与行政管理的关系如何确定，目前还存在很大争议。

工程运行管理方面。一是目前的制度安排关于分东线和中线设置有限责任公司进行管理的争议不大，但是东线和中线是否分水源和干线进行管理，争议很大，需要进一步研究。二是新旧资产重组问题，南水北调东、中线工程都是在现有工程的基础上建设的，是工程新增资产与原有的全部资产进行重组，还是工程原有资产首先进行重组和辅业剥离，然后进行新旧资产重组，目前看法不一。三是新老管理机构衔接问题，这与资产重组问题紧密相关。

2.2　运行制度亟需健全

2.2.1　调入水资源的合理配置与调度

目前的制度安排已明确了调出区的水资源配置和调度、调入区各省的水量分配方案，当前制度建设的重点是解决调入水资源的合理配置和调度问题，以保障供水目标的实现。

（1）调入水与当地水统筹考虑问题，本质上就是调水原则运用和本地水分配的问题。这一问题主要体现在东线调入区。东线调入区黄河南北水文丰枯具有互补性，为东线工程各种水源联合运用、灵活调度创造了条件。同时工程沿线水体，如洪泽湖、南四湖等大型调节湖泊水体，均涉及跨省水资源分配问题。

（2）地表水与地下水统一管理问题，主要体现在中线调入区。南水北调中线调入区主要为海河平原和淮河平原的部分地区。这些地区的地下水超采已造成了严重的生态环境影响。当南水北调工程运行后，调入区地下水超采的置换、挤占农业用水的置换能否实现及采取什么措施来实现已成为迫切需要解决的问题。

（3）水量调度优先序问题，具体体现在四方面：①调出区和调入区的水资源配置和调度优先序问题；②不同功能的调度优先序问题；③调入区各省之间的调度优先序问题；④调入区各省内部利用调入水的优先序问题。

2.2.2　调入区内水资源节约使用

调入区内水资源节约使用问题是南水北调用水管理的核心内容。南水北调调入区，也即黄淮海平原是我国严重缺水地区，由于长期的干旱和经济社会的不断发展，水资源供需矛盾日趋尖锐，许多河道断流、湖泊干涸，地下水严重超采地面沉降塌陷，水体严重污染，直接危及人民群众身体健康，制约经济社会的可持续发展。在这样的情况下，必须实施南水北调，才能改善和修复黄淮海平原和胶东地区的生态环境，实现调入区的经济社会可持续发展。但是南水北调的调水规模是在充分考虑节水、治污和挖潜的基础上，本着适度偏紧的精神而确立的。因而，南水北调工程运行后，为了避免一方面大量调水，另一方面又大量浪费水，应设计一套更加严格的水资源管理制度，确保调入区节约使用水资源。

2.2.3　水价和水费

目前在工程水价方面的安排是比较初步的，调研中各方也反映出目前的水价核算不够合理，造成水价偏高。为了避免工程运行中因水价制度的不合理而导致工程运行困难问题，有必要在现有制度安排的基础上，进一步解决水价制定和水费计收中可能面临的各种问题，主要体现在下列几个方面：

（1）水价形成机制。是否全成本核算；是否考虑调入区承受能力；农业用水和生态环境用水的水价又是如何确定，若全成本核算，又该如何补偿。

（2）水价制度。从目前两部制水价制度的实践来看，有两种模式：一是基本水价和计量水价模式；二是容量水价和计量水价模式。两种水价制度模式均有利于满足工程基本的运行支出，保障工程效益的可持续发挥，但从用水管理来看，前一种水价制度有利于水资源节约，而后一种水价制度倾向于鼓励使用外调水。具体对于南水北调来讲，选择什么样的水价制度，还需从水资源配置、工程管理、用水户利益等方方面面进行统筹分析。

（3）水费计收。按照通常理解，南水北调工程的调水量是经过供需双方严密测算而得出的，在市场机制运作下，水费计收应不是问题。但是由于存在本地水与调入水价格差的利益驱动、由于存在政治意愿上对压采地下水、退回挤占水等要求的不积极、由于存在将南水北调工程作为补水性、应急性工程的预期，设计什么样的水费计收方式、如何保证调入区各省市按时缴纳水费等就成为至关重要的问题。

2.2.4　经营性和公益性目标的协调

南水北调兼具公益性和经营性，具体体现在下列两个方面。一是供水目标。南水北调工程不仅为沿线城市提供生活和工业用水，而且兼顾农业和生态环境用水。二是工程功能。南水北调工程除供水和发电等经营性功能外，兼具防洪、排涝、航运等公益功能。公益性要求政府主导，经营性要求市场主导，如何妥善处理好工程的公益性与经营性关系，妥善处理好政府与市场关系，将成为困扰南水北调工程能否良性运行并充分发挥效益的首要问题。

2.2.5　水污染防治和水源保护

《南水北调总体规划》中已充分认识到南水北调水污染防治和水源保护问题的重要性，指出，南水北调将遵循“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”的“三先三后”原则，通过实施水源保护及沿线水污染防治，把南水北调工程打造成“清水走廊”、“绿色走廊”。这是规划的目标要求；从法律制度建设来看，如何有效地解决南水北调的水质问题，关键在于机制，具体包含管理机制、投入机制；关键在于措施，如何建立更为严格的水环境保护制度显得尤为必要；关键在权责一致，调出区的保护义务是否应该补偿，怎么补偿等。这些问题都是法律制度需要规范的问题，也是未来运行中需要解决的问题。

2.2.6　其他制度需求

除了上述关键制度外，南水北调工程运行管理还面临下列问题，需要进行相应的法律制度建设。一是工程管理和保护。二是水量、水质的检测、监测。三是南水北调供用水信息管理。四是南水北调工程运行过程中的各种监督。五是水事纠纷处理。六是配套工程、里下河水源调整补偿工程、汉江中下游治理工程的运行管理等。

2.3　运行管理需要统筹工程的多目标影响

南水北调工程将对经济社会和生态环境等多目标产生重大影响。然而，南水北调的多目标影响之间可能存在冲突，例如对调入区带来良好的经济效益时，可能对调出区产生一系列不利影响。为了使南水北调确实发挥综合效益，在南水北调运行过程中，有必要基于工程的多目标影响，对各地区之间的利益分配和利益协调问题，调入区内部当地水和调入水的协调问题，以及在南水北调水引进后对当地水资源利用和社会经济造成冲击的过程中的协调问题，进行相应的评估和跟踪监测制度，并基于调入区的经济收益制定针对各种消极影响的合理补偿机制，建立调出区和调入区以及调入区内部各地区之间的利益协调机制。

2.4　运行管理需要法律制度体系支撑

实现南水北调管理体制、运行制度及考虑多目标影响下各种制度的规范化、法制化，除了目前已有的规划、可研以及相关制度安排之外，更需要进一步构建严密、健全的南水北调法律制度体系，才能保障南水北调工程良性运行和工程效益充分发挥。除了既有的水法律之外，一部统一的《跨流域调水法》，应当作为南水北调法律制度体系的重要支撑，但从目前的立法实践看，出台一部统一的《跨流域调水法》条件尚不成熟，一是我国跨流域调水工程实践相对较少，相应的制度建设经验也不是十分丰富，特别是南水北调这种特大规模的跨流域调水正在建设尚未运行，实践中的问题还没有充分反映。二是从全国人大的立法规律看，先由国务院制定一部相对具体一些的行政法规可能更符合实际需要，等条件成熟了再上升为法律也为时不晚。因此，作为南水北调法律制度体系建设的一个重要组成部分，《南水北调供用水管理条例》的尽快出台就成为当务之急的工作了。

当然，即便能够在较短的时间内出台一部行政法规，也不能够解决南水北调运行中的所有问题，还需要进行一整套的法律制度建设框架体系设计，进行一系列规章、规范性文件等制度建设，才能基本满足南水北调这种特大型调水工程良性运行的需要。

3　加快建设南水北调法律制度体系

3.1　建立健全南水北调管理制度

3.1.1　南水北调管理体制

南水北调工程管理体制构建要以党的十七大精神为指导，贯彻落实科学发展观，按照《南水北调工程总体规划》和《可行性研究报告》确定的政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用水户参与的框架，理顺管理关系、明确管理权责、合理设置机构。

基于此，考虑到管理体制要有利于水资源优化配置和南水北调工程供水目标的实现、有利于保障防洪安全、符合水利工程管理体制改革的要求和尊重历史、兼顾现状，统筹相关各方利益等要求，南水北调工程管理体制可分为四个层次。①由水利部、国家发改委、国家环保总局等中央部委作为南水北调工程的行政管理部门，在各自的职责范围内进行管理。国资委作为国有资产出资人代表，尽管将南水北调国有资产授权水利部管理，但其仍具有国有资产法律法规和政策等行业管理职能。②由水利部设立的南水北调管理机构负责具体南水北调管理工作，如水资源配置与调度、供用水管理等行政管理和监督工作。③由水行政主管部门确定授权部门作为出资人代表，对授权范围内的国有资产具体行使出资人职能，确保国有资产保值增值。④南水北调工程东（中）线水源、干线有限责任公司，实行股份制运作，依法享有有限责任公司的企业法人财产权，并独立运营管理公司资产。通过市场机制运作，实现南水北调工程的公益性和经营性目标。

3.1.2　南水北调工程运行制度

围绕南水北调运行管理中存在的问题，南水北调运行制度建设的基本思路是：建立科学高效的水资源配置和调度制度，保障调出区和调入区水资源的合理配置，促进经济社会可持续发展；实施严格的调入区水资源节约使用制度，促进调入区内部水资源节约使用和高效利用；建立科学合理的供水水价核定和水费计收制度，妥善处理公益性目标与经营性目标的关系，实现准市场运作和企业化管理，保障南水北调工程的健康有序运行；建立预防保护与治理并重的水源保护制度，明确权责，保障供水的水质目标要求。以上制度构成了南水北调工程运行的四大关键要素，即供水、用水、资金和水质保障制度。

（1）高效的水资源配置和调度制度。第一，经国务院确定的分水方案，应当作为南水北调水量调度的依据。第二，调入区各省（直辖市）内部有必要制定调入区水量二次分配方案，这是保障南水北调工程调入水既“用得了”且“用得好”的根本选择，也是实现南水北调工程生态环境目标的重要途径。第三，有必要确定南水北调水量调度的一系列原则。统一调度原则，实现东线多水源联合调度和中线调出区与调入区的综合调度；供水应当服从防洪排涝的要求，发电服从供水、供水服从生态、生态服从安全；同时向北方供水的多种用途中，城市生活和工业用水优先等。第四，按照年度调水计划和用水量调度方案相结合的方式进行水量的具体调度，并明确相应的管理程序。第五，明确补给生态用水的水量调度条件是调出区水量丰沛时。

（2）严格的调入区水资源节约使用制度。第一，通过制定年度用水计划和月用水计划等方式，加快推行总量控制和定额管理制度。第二，推进节水型社会建设。把水资源严重紧缺、用水矛盾突出、水污染严重、地下水超采和水生态问题严重的区域作为节水型社会建设的重点。第三，采取多种措施保障实现地下水压采目标和生态环境的逐步恢复。第四，抓好水资源论证。为避免南水北调工程通水后，水资源增量简单地转变成工业项目增量，受水区应实行严格的建设项目水资源论证。

（3）合理的水价核定和水费计收制度。第一，水价核定以干线口门为计算节点。第二，按照补偿成本、满足还贷、合理收益、公平负担原则核定水价。第三，实行基本水价与计量水价相结合的两部制水价。第四，政府通过财政补贴运营单位的公益性事务。第五，建立调入区用水置换和当地水与调入水平衡利用的水价激励。第六，通过市场手段与行政手段相结合的方式进行水费计收。

（4）保护与治理并重的水源保护制度。第一，明确水源保护的主体，确定各级人民政府、环保、水利等有关部门的权限。第二，根据水功能区划要求，明确划定饮用水水源保护区。第三，采取严格的饮用水水源保护措施。第四，实施更加严格的环保制度，如严格排污总量控制制度等。

此外，根据南水北调工程潜在的多目标影响，应建立多目标影响的相关制度。第一，建立工程多目标影响的评估和跟踪监测制度。第二，制定针对各种消极影响的补偿机制。第三，建立防止不利生态环境影响的表达机制。第四，建立调出区和调入区、调入区内部的利益协调机制。

综上所述，南水北调管理制度建设见表1。

3.2　构建南水北调法律制度体系

3.2.1　南水北调管理制度对法律制度体系构建的需求分析

南水北调运行管理中的各项制度，有的已经有相应法律、法规、规章进行规范，但需要进行特殊或具体规定，而更多的还需要出台新的法律、法规、规章进行规范。例如，行政管理体制和工程管理体制需要由国务院出台专门的《南水北调供用水管理条例》进行规范，而资产管理体制则可以由国务院出台命令进行确定，然后再进一步由相关规章，如南水北调资产管理办法进行规范。根据现有制度安排和法律制度建设需求，南水北调运行管理各项制度的具体法律法规体系实施安排见表2。

3.2.2　南水北调法律制度体系框架

按照南水北调管理制度的法律体系实施安排，南水北调法律制度体系将由跨流域调水法、南水北调供用水管理条例、南水北调东线、中线工程水资源调度管理办法等一系列法律、法规、规章及其他规范性文件组成的有机整体（见图1）。

3.3　逐步推进南水北调法律制度体系建设

南水北调法律制度体系的建设是一个复杂而长期的过程。在此过程中，需要结合南水北调工程运行管理的实际需要，分阶段、有重点地逐步建设。考虑到各种法律制度体系之间的衔接和南水北调工程运行管理的实际需要，同时结合实际的立法资源，区分轻重缓急，南水北调法律制度体系可以分三个阶段进行（见表3）：

第一阶段——框架确定阶段（2010年以前）。这一阶段的主要任务是根据南水北调通水后实际运行的需要，确立南水北调法律制度体系的框架。当前迫切需要出台《南水北调供用水管理条例》，因该条例的出台，不仅可以确立起南水北调法律制度体系建设的基本框架，而且可以作为部门规章、地方性法规、地方政府规章和其他规范性文件的起草依据，意义重大。

第二阶段——关键制度细化阶段（2010—2015年）。在南水北调通水运行之后，对其中的关键制度进行细化。为此，在行政法规层面，有必要出台《南水北调工程沿线区域水污染防治条例》；在部门规章层面，有关部委有必要对《南水北调供用水管理条例》的具体制度进行细化，如出台水资源调度管理办法、地下水管理办法、南四湖水污染防治办法等；在地方性法规和地方政府规章层面，有必要出台相关的南水北调供用水管理条例或办法、地下水压采办法等；在其他规范性文件层面，南水北调管理机构、流域管理机构、各相关省级水利（务）厅（局）有必要出台相关的管理办法等。

第三阶段——制度完善阶段（2015—2020年）。在南水北调通水运行几年后，南水北调工程多目标影响也将逐步显示出来，此时，有必要根据南水北调法律制度体系建设的需要，出台南水北调工程生态补偿办法、南水北调工程运行管理评估办法等。同时，有必要根据南水北调东线、中线工程运行管理和西线工程建设管理的实际情况，对已有的法规、规章进行修改，从而逐步建立起完善的南水北调法律制度体系。此外，伴随着南水北调工程运行正规化和经验的积累，可以推动全国人大常委会出台《跨流域调水法》。

（课题组成员：王晓娟　王建平　陈金木　杨彦明）